科研经费腐败案频发：全链条漏洞亟待全程监管

　　特约撰稿_李薇   法制与新闻记者_陈虹伟

　　“虚假报销、挤占挪用、违规转拨”。10月22日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会作关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告时，直指科研经费腐败问题。

　　此前不到两周，在国新办发布会上，科技部部长万钢也连用两个“愤怒”，痛批科研经费腐败。

　　“恶性”一词并不为过。科研经费挤占挪用，已成普遍现象：巧立名目骗贪经费、虚假发票套现套利、挪用经费买车置房……以至于去年3月发酵的中科院候补院士段振豪贪污百万科研经费的丑闻，如今已在科研圈成了笑话。

　　“恐怕很多硕鼠会笑掉大牙。”上海交通大学数学系副教授姚卫红说。

　　本刊记者得到的数据显示，2007—2012年，仅中科院京区，科研经费挪用贪污案件就已累计发生29件，涉案32人，其中因贪污、挪用公款被法院判刑五人，截止到去年9月，还有四人正被检察机关立案侦查；组织处理违纪党员18人，其中局所级党员领导干部二人。

　　而在近三年审计机关对国家各部委、各省份预算执行和其他财政收支情况发布的数百份年度审计报告中，涉及“问题科研经费”的至少有39份，问题集中发生于2007至2012年。

　　科研经费腐败案频发，究其原因，主要是审批权力太集中、监管制度漏洞、监管落实不到位。科研反腐，对制度的完善与落实提出了更高要求。

　　项目审批需“跑部前进”

　　2012年，我国全社会研究与试验发展支出已超1万亿元，占GDP的1.98%。从2006年的1688.5亿元到2012年的约5600.1亿元，我国全国财政科技支出的年均增长率已达22.73%。

　　近年来，中国政府在科技方面的投入，可谓大手笔，尤其是《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》颁布以来，财政科技资金投入稳定增长机制逐步建立。

　　在上述超过2.4万亿元的资金中，中央财政科技支出累计1.21万亿元，占中央财政支出的11.99%，年均增长18.26%。全国财政和中央财政科技支出增幅均高于同期财政收入增幅。

　　然而，尽管我国的国家创新能力排名在最近六年中从世界第48位上升至第26位，但从细节上看，科研成果的质量并没有随着经费的增长而大幅好转。

　　据今年6月审计署审计长刘家义的工作报告，至2011年底，我国8个重大专项有93%的应验收课题未完成验收；抽查84个课题的2401项(篇)成果中，有582项是用其他科研课题的成果充抵的。

　　科研成果质量低，审批把关是第一个漏洞所在。

　　目前科研经费的申报流程是，政府根据专家委员会的建议，制定出固定研究方向的项目申报指南，科研工作者再根据申报指南进行基金申报，申报项目成为了政府部门的“命题作文”。

　　“项目申报，需‘过硬’的活动能力，”一名曾经在山东某大学做动物研究的人士告诉本刊记者，“比如，项目申请者对项目审批者有没有师生情谊、是否同门，上面有没有走动，有没有走关系，有没有套近乎，都可能起到决定性作用。”

　　上海市闸北区人民检察院反贪局潘新法也称，科研界“跑部钱进”现象时有发生，“科研项目的管理往往由主管一人决定，导致了权力腐败、寻租”。

　　据上述审计报告，广东省2008年至2009年安排的节能减排与再生能源重大科技项目中，有2个缺乏实施能力和条件、1个提供虚假材料的项目通过了审批；2012年，湖南省科技厅在未进行可行性论证、未经专家评审、立项依据不充分的情况下，安排了11个科技项目，资金815万元。

　　“目前我国科研经费监管过程中执行的文件多为指导性意见，这些意见重点强调是科研课题的流程式管理、应有准则和经费使用建议，而不是强制的执行标准。”在一所东部地区农业大学负责科研经费管理的李功(化名)告诉本刊记者。

　　“多数文件中均有的‘违反规定者，一经发现，必须严肃处理’，可总让人严肃不起来，再比如‘对科研经费使用中的违规行为，应追究有关人员的责任’，何谓‘有关’，责任如何落实？这些均暴露了对违规者惩罚的宽容。”李功这样分析。

　　李功向记者出示了一份某项目科研经费的预算表和决算表，在预算表中，燃料动力费和国际合作费均为0。

　　但在决算表中，由于项目差旅费与燃料动力界限不明，“项目组大量汽车燃油费就从差旅费中报销，这样导致科研成本不实，还有课题组二人次出国费用16万元，作为国际合作费报销，严重背离预算目标要求”。

　　2010年，李功专门在本单位50名科研人员中进行了问卷调查，以查找科研经费使用中存在的问题。调查结果显示，课题结束后继续使用经费、预算与决算偏离问题最为严重。

　　对于已完成并通过验收的项目结余经费，按照有关规定，经归口部门批准后，可转入依托单位发展基金继续用于资助科学研究工作，目前很多做法是，这些经费转为发展基金后，由于不再属于科研项目的经费，管理较松，大部分为业务招待费、咨询费、电话费和劳务费等与科研无关的支出。

　　此外，虚开虚报经费、加班乱发补助、长期借用公款、预算编制是否合理方面问题也比较突出，“但多数为解决科研非票据支出的问题”。

　　同时，“通过调查也发现，课题人员也知道科研经费使用上问题突出，但对科研监管相关制度了解并不充分，因此进行相关教育和培训，提高科研人员遵章守则意识十分关键。”李功说。

　　经费挪用如“囊中探物”

　　“囊中探物，易如反掌。”上海市黄埔区人民检察院反贪局人员刘启明如此形容科研经费侵占之易。

　　刘启明介绍，利用漏洞或者人为地制造漏洞、虚设合同或提供虚假发票是相关人员挪用科研经费的主要手段。他称，这种手段“既原始，又拙劣”，“近乎疯狂，却没人觉察”。

　　在这样的背景下，搜集发票竟成了导师交给学生的第一项科研任务。

　　一名中部地区理工科大学化工专业博士生告诉记者，他所在课题组的负责人要求学生平时出去消费尽量开发票，只要抬头是学校的名字，开的项目是办公用品，几百元甚至上千元的额度一般都可报销。

　　导师们最喜欢的票据是火车票。火车票报销时弹性很大，比如北京到天津一来一回的火车票，中间隔五天的话，便可以按五天的标准来计算在天津的住宿、交通、甚至会议等费用，“而这些‘中间多出来的部分’通常不需要再拿出相应的发票”。

　　而这其中，很多虚假报销理由相当容易识别。“比如，有的科研项目明明是在实验室里完成的，报销理由却是大量的异地出差。只要稍加留神，这种报销就应该过不了关。”刘启明称。

　　除去科研人员，科研经费的经手和管理者对经费的侵占、挪用，组成了科研经费腐败案的另一部分。

　　早在2003年，北京市海淀区便发生了一起震惊公众的“小会计挪贪科研基金2.2亿元”案件。这位曾担任某基金委财务局经费管理处会计的卞中，在1995-2003年间，采用伪造银行进账单和信汇凭证，编造银行对账单等手段，欺骗领导、逃避审计检查，贪污、挪用公款2.2亿元。

　　而就在今年上半年，北京市海淀区还侦破了一起党委办公室主任贪污挪用科研经费的案件。北京航空航天大学数学与系统科学学院党政办公室原主任孟江涛，为炒期货和黄金，贪污27万元、挪用237万元科研项目经费，终审被判处有期徒刑十年。

　　这只是北京市海淀区检察院侦办的高校科研经费腐败案件中的两例。该检察院的有关统计材料显示，2003年至今，共立案侦查科研经费领域职务犯罪17件21人，犯罪分子利用科研经费监管漏洞大肆作案，其中还不乏高级知识分子等，这已成为该领域职务犯罪的主要特征。

　　以上两类案件均属科研人员或经费主管的个人违法违规行为，而上述39份审计报告，则具体列出了单位挪用、贪污科研经费的案例。此类案件，多是单位将科研经费用于员工工资福利、买车置房等。

　　赵静(化名)是北京一所著名高校财务部派驻化学学院的会计，所在学院老教授较多，课题资源丰富，由于常年接触，专家对赵静比较信任，这给赵静带来了可乘之机。最开始，赵静往教授们的发票中加进一点自己的费用，逐渐发展到别人报销1万元，赵静放进去自己找来的票据数千元。在9年时间里，赵静贪污了公款97万元，共106笔。

　　围绕科研经费甚至形成了一条隐秘的腐败生态链，在这一链条上有教授、财务会计、科研仪器采购人员。

　　北京市海淀区检察院在调查赵静案时就意外牵出更多隐秘犯罪。赵静所在学院，两名实验室工作人员利用管理仪器开发经费的职务之便，借学院组织到外地高校考察之机、个人前往周边省份旅游，回京以外出考察、对外交流名义公款报销个人旅游费用共计5万余元，最终以贪污罪被判刑。

　　科研反腐需“全过程监督”

　　对于科研经费的贪污挪用，楼继伟的报告中给出了一些解决方案。比如，健全科研项目及经费管理使用的信用记录和评级机制、建立黑名单制度、内部成本核算机制、全过程预算绩效管理机制、完善审计、加强过程监管等。

　　了解现行科技拨款模式的政府人士向记者介绍，目前科研经费的来源可以用“九龙喷水”来形容，中央各部门中具有科技管理职能、涉及财政科技经费使用和管理的有几十家。

　　几家主要的部委在其间扮演了重要角色，比如财政部负责中央财政科技经费预算总体安排，具体核定科研机构运行经费、基本科研业务费；国家发改委和科技部主要负责科研基建经费、国家科技计划项目的立项、资金的分配和管理；工信部、教育部、国家自然科学基金委、中科院等相关部门按照职责分工负责相关项目的立项、资金的分配和管理。

　　为避免和减少财政科技资金的重复投入，财政部、国家发改委和科技部曾建立了三部门之间的部级协调会商机制，并逐步完善国家科技计划项目数据库，建立科研项目检查重复机制。

　　但有相关部委人士亦坦承，这种跨部门的会商协调机制尚属于“软约束”，在实践方面还存在诸多问题，比如哪个部委的意见能够在协商会上占主导意见还取决于该部委在某个项目上的话语权。

　　“欲审期末，当溯其源”，对于上述问题频发的原因，实务界与学界给出的意见比较一致，除审批权力集中外，主要是监管制度漏洞、监管落实不到位。

　　监管制度漏洞，主要指对项目运作、资金使用缺乏精细的、全过程的监督—只关注前期申报，而忽略了事中、事后监管。

　　上述山东某大学做动物研究的人士就曾表示，通过“跑部钱进”申请下经费后，就用各种方法挪用。“比如要采购一个原来标价60万元的设备，给厂家支付回扣后，45万元能拿到。”

　　而这正反映了科研经费使用的监管漏洞。“项目如何运行、资金如何使用、成果如何评价等程序都没有严格的制度规范，导致科研经费雁过拔毛，层层剥皮。”潘新法认为。

　　“尤其是一些科技扶持资金，主管部门往往只是进行形式上的审批，而没有对项目的实质性跟踪和结果性评估。”上海市静安区人民检察院反贪局王天正称。

　　因此，“监督前置”、“事中监督”、“全过程监督”等成了重要议题，相关单位也在着手进行变革。

　　据科技部相关人士介绍，科技部正在着力建设一个透明且各部门在一起的科研信息部署机构，课题立项的内容、结题内容都会公开发布在官方网站上，公示给同行业以及利益攸关的企业。

　　“(应该)加强预算审查和管理，按照时间节点、经费用途等项目进行过程监督。强化专款专用的后续监管，以有效地减少和杜绝科研资金黑洞流失职务犯罪案件的发生与蔓延。”刘启明建议。

　　除了监管漏洞，已有制度不落实，是科研经费挪用贪污案件频发的另一原因。上海市黄埔区检察院反贪局的刘启明就曾表示，很多相关的规章制度都成了“嘴上说的，墙上挂的，上级来视察时摆摆样子的装饰品”。