地方司法机关须有独立的地位和权威

　　文/潘洪其

　　中国共产党第十八届第三次会议公报(简称三中全会公报)提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革……确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制”。有关专家对“确保依法独立公正行使审判权检察权”予以积极评价，认为要解决司法地方化的问题，关键是要把基层检察院、法院从地方横向领导改为由省级垂直领导，解除司法机关在人、财、物上对地方的依附关系，遏制地方保护主义对司法的干预影响，为司法机关独立公正行使审判权、检察权创造良好的制度环境。

　　司法机关由地方横向管理改为上级垂直管理，在人、财、物上获得独立于地方政府的地位，以保证行使司法权时能有不受地方政府左右的底气，这是近年来法学界、实务界和公众在司法改革上形成的基本共识。专家解读三中全会公报关于“确保依法独立公正行使审判权检察权”的论述，自然会遵循这样的思路。令人欣慰的是，此后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在论述“确保依法独立公正行使审判权检察权”时，明确提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”。法学界、实务界和公众关于司法改革的上述共识，在执政党政治报告中得到了正式承认。

　　从法理上说，司法权是国家的中央事权，地方法院、检察院是国家设立在地方的审判机关、检察机关，而不是地方政府的附属部门。法官、检察官都是国家的司法官员，行使的是国家的司法权力。我国宪法和法律规定，地方法院、检察院和地方政府是地方的“一府两院”，主要官员分别由地方国家权力机关——地方各级人大选举或任命，“一府两院”对地方人大负责，并接受地方人大的监督。可见，司法权虽然属于中央事权。但地方司法机关既然设在地方，就不可避免地要与地方政府形成有机、内在的关系。加之在实际运行中逐渐形成了地方司法机关的人、财、物由地方政府主导、调配的局面，地方司法机关与地方政府之间的关系就更难以分割，地方保护主义干预司法机关独立公正行使权力，跨行政区划案件和行政诉讼案件立案难、胜诉难、执行难现象突出，在不少地方造成严重的司法不公，影响司法机关的权威和法律的正常实施，甚至影响地方经济发展和社会稳定，已经到了不得不严加治理的地步。

　　改革司法管理体制，实行省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以垂直管理加强地方司法机关相对于地方的独立地位，克服长期以来“司法地方化”的弊端，无疑是一个正确的改革方向。不过，尽管地方司法机关不是地方的附属部门，但主要职能仍然是处理地方事务，是地方治理结构的一部分。地方司法机关在履行职能中遇到的问题和困难，一部分可以由省级或中央垂直管理来解决，一部分还是应寻求在地方治理结构中得到解决。

　　从地方治理的角度讲，地方司法机关受制于地方政府和地方保护主义，主要反映的不是中央和地方的矛盾，也不是高级权力机关和基层权力机关的矛盾，而是地方治理结构内部的矛盾。解决这个矛盾，需要进行司法管理体制改革，形成和巩固地方司法机关相对于地方的独立地位。更重要的是，要实行更广泛的地方民主选举和基层群众自治，加强公众权利对权力机关的监督和权力机关之间的制衡，强化人大监督“一府两院”的权力和司法机关的权威。通过充分的公众参与和地方政治改革，完善、优化地方治理结构，实现地方社会政治生态平衡。如果做到这一步，即便地方司法机关的人、财、物仍然由地方横向管理，但这种管理将是规范、均衡的资源分配，地方政府再也不能掌握对人、财、物的主导权、控制权。因此，地方政府再也不能对地方司法机关形成压倒优势，地方司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，可望由此得到充分保障。

　　地方司法机关须有独立的地位和权威。但它做不到完全脱离地方。确保地方司法机关独立公正行使司法权，以司法公正推动地方治理结构完善、优化，反过来也有利于巩固地方司法机关的独立地位和权威，形成地方司法公正和地方社会政治生态相互促进、相辅相成的良性循环。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2013年12月上半月期)