中央地方关系新定位

　　要充分调动中央和地方两个积极性，中央在减少对地方微观事务干预的同时，也要增强宏观管理，对地方严格监管；地方政府要强化全国一盘棋的理念，自觉维护党中央、国务院的权威

　　文/任进

　　12月上旬，国务院决定再取消和下放68项行政审批项目，并公布了82项取消和下放管理层级的行政审批项目目录。至此，新一届政府共计取消和下放行政审批事项221项。

　　审批权限的收与放，历来是央地关系调整的风向标之一。作为单一制国家，我国地域辽阔、区域间经济社会发展不平衡，因此央地关系的调整一直牵动人心。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，涉及央地关系的内容有很多。一项项改革纲举目张，无不表明在全面深化改革的大背景下，央地关系的新一轮调整即将展开。

　　重在充分调动地方积极性

　　当前，我国中央和地方政府的职能和权责总体上适应经济社会发展要求，但也存在一些问题。比如，国务院部门在一些领域管得过多过细，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主动开展工作。随着经济社会的发展，需要充分调动地方政府的积极性和主动性，这正是此轮央地政府职能调整的价值取向。

　　实际上，这种调整在三中全会之前已经开始了，突出表现为新一届政府在以往行政审批制度改革基础上，有序下放行政审批事项。至2013年12月，共取消下放行政审批事项221项(不含评比达标表彰评估和行政事业性收费项目)，同时国务院下发《关于严格控制新设行政许可的通知》，要求严格行政许可设定标准，规范行政许可设定审查程序，加强对设定行政许可的监督，防止许可事项边减边增、明减暗增。

　　按照三中全会要求，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理。因此，在项目投资方面，国务院对已列入国家有关规划需要审批的项目，除涉及其他地区、需要全国统筹安排或需要总量控制的项目以及需要实行国家安全审查的外资项目外，在按行政审批制度改革原则减少审批后，一律由地方政府审批。

　　对国家采用补助、贴息等方式扶持地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，国务院部门确定投资方向、原则和标准，具体由地方政府安排，相应加强对地方政府使用扶持资金的监督检查。

　　比如国务院取消和下放的行政审批项目就包括，将企业投资国家重点风景名胜区、国家自然保护区、全国重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上的旅游开发和资源保护项目，世界自然和文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目，交由省级政府投资主管部门核准。

　　再如，2013年新修订出台的《政府核准的投资项目目录》，将仍需由政府核准，但可通过规划、产业政策、技术标准等引导和调控的项目下放给地方，增强就近监管能力；对已下放核准权的项目，相应调整相关前置审批权限，以提高效率；明确职责分工，国务院投资主管部门核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门核准需由中央层面管理的其他项目，做到权责一致。按上述原则，修订下放了分布式燃气发电等一批核准项目。

　　在生产经营活动方面，按照三中全会要求，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。此前，国务院取消和下放的行政审批项目中，包括下放电力业务许可、港澳台在内地设立独资医院审批等。12月，国务院又下放行政审批项目29项。

　　三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。因此，中央政府在向地方政府放权的同时，必须下放相应的财权，并改革相关制度，使各级政府的财力与事权相匹配。

　　在实践中，鉴于有的财政转移支付存在项目过多、交叉重复、资金分散、多头下达，造成管理繁琐、监督困难等问题，必须大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府，相应加强财政、审计监督。

　　科学配置央地职能

　　政府职能转变是一体两面的，央地政府间的职能更需要科学配置。各级政府及其部门既要积极主动地放权，又要认真负责地管好自己该管的事，使简政放权和加强监管互相促进。

　　充分调动中央和地方两个积极性，在要求中央减少对地方微观事务干预的同时，也要求增强宏观管理，对地方严格监管。按照三中全会要求，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。其中，不再使用长期以来由政府进行“经济调节”的提法，而是要求加强中央政府宏观调控职责和能力，而宏观调控的主要任务是保持总量平衡、优化结构布局、防范风险、稳定预期。这集中体现了中央政府在“职能下放”的同时，进行“职能加强”的重点。

　　与此同时，三中全会也明确要求“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。2013年8月底召开的中央政治局会议，审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，要求地方政府推进简政放权，减少行政审批事项，并做好国务院取消和下放行政审批事项的承接工作，改善政府管理，加强事中事后监管，坚持依法行政，规范行政权力运行。市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。这实际上已经明确了地方政府在职能下放背景下的履职重点。

　　调动央地两个积极性，还要求地方政府强化全国一盘棋的理念，自觉维护党中央、国务院的权威，做到令行禁止。2013年3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长马凯在十二届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》时指出：改革后，地方政府要增强大局意识，更好地肩负起严格执行国家法律法规和宏观政策的责任，国务院部门要加强监督管理，确保有令必行、有禁必止。依照有关法律规定，当发生严重影响国民经济正常运行的紧急情况时，国务院或者国务院授权的主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

　　财税体制是调整央地关系的关节点。根据三中全会要求，适度加强中央事权和支出责任，同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。这是改革开放以来党的文件中首次对中央和地方事权的概括式列举，具有重大意义。

　　三中全会要求，在明确事权基础上，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

　　三中全会还要求建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。为此，今年中央经济工作会议提出把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，并明确省区市政府对本地区地方政府性债务负责。

　　同时，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

　　推进增值税改革；调整消费税征收范围、环节、税率；加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革；加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理；完善国税、地税征管体制。这些均旨在通过完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度以更加科学地配置央地职能。

　　以法治方式调整央地关系

　　职能调整需要得到法治的规范和保障。职能调整的特点是“变”，变革原有的中央与地方关系格局；而法治政府的特点是“定”，实行中央与地方关系法治化，是法治政府建设的目标之一。因此一方面，职能调整要更多依靠法治推动；另一方面，法律法规也要根据改进中央与地方关系的要求不断完善。

　　取消和下放行政审批等事项，有的涉及法律法规的修改，要按照及时跟进、审慎稳妥的原则，按程序修订有关法律法规，以巩固改革成果，并为继续深化职能下放创造条件。比如经国务院提请，全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区域内暂停实施外资、中外合资、中外合作企业设立及变更审批等有关法律规定。这一改革有利于推进自贸区加快政府职能转变，探索负面清单管理，创新对外开放模式，也遵循了许可法定原则。

　　以法治方式推进职能调整，要求坚持法定原则。早在2013年6月，经国务院提请，十二届全国人大常委会第三次会议作出关于修改《税收征收管理法》等12部法律的决定，如修改《文物保护法》，将“拍卖企业拍卖的文物，在拍卖前应当经省级政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案；省级政府文物行政部门不能确定是否可以拍卖的，应当报国务院文物行政部门审核”，修改为“在拍卖前应当经省级政府文物行政部门审核，并报国务院文物行政部门备案”。

　　12月4日，国务院常务会议讨论通过了公司法等7部法律的修正案草案，决定经进一步修改后，提请全国人大常委会审议。会议还审议通过了对进出口关税条例等16部行政法规作出修改的决定草案。这样，既推进了改革创新、职能调整，又寻求得到法律授权，政府没有超前推进，而是守住了法律的底线。□

　　(作者单位：国家行政学院法学部)