新型城镇化六大关键

　　新型城镇化是一个涉及土地制度改革、公共服务体制改革、城市投融资体制改革、户籍制度和人口管理制度改革、房地产管理改革、财税体制改革等多种改革的系统工程

　　文/辜胜阻

　　当前，我国城镇化进程正站在一个新的历史起点。如何让城镇化发挥其扩大内需的潜力，实现区域经济的协调发展和宏观经济的稳步前行，是未来改革创新的重要问题。

　　人如何市民化

　　“人”是新型城镇化的主体和核心。农业转移人口市民化要求城镇发展要有多元的产业支撑、完善的公共服务保障和合理的户籍制度安排，帮助农民工实现“职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民”的三维转换。

　　首先，产业支撑及转移人口稳定就业是城镇化的重要基础。农业转移人口市民化要求城镇发展要有多元的产业基础来保障进城人口有稳定的就业。要强化城镇化的产业支撑，促进产城融合，通过推动产业发展来提高城镇吸纳就业能力，实现城镇化与工业化、信息化的融合。要构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，使进城人口更好地融进城市，帮助外出打工的农民工回归创业。

　　其次，公共服务体制改革是转移人口市民化的突破口。十八届三中全会指出，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。包括劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品要逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。

　　第三，户籍制度改革是转移人口市民化的重要保障。中央城镇化工作会议提出，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。户籍制度要在深化配套制度改革的基础上，实施全国统一的居住证制度，实现户籍制度和居住证制度的有效衔接，并努力实现城镇基本公共服务依据居住证向常住人口全覆盖。要采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同的户籍迁移管理办法。对大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系，长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点解决新生代农民工落户问题。在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县域中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。

　　地怎样使用

　　“地”是新型城镇化发展的重要内容。中央城镇化工作会议提出，提高城镇建设用地利用效率。为此，要保障城镇化建设用地的集约使用，改变土地城镇化大大快于人口城镇化的局面。要创新土地管理制度，在符合有关城市法规、政策、规划的前提下，优化土地利用结构，改善经营管理，提高土地利用效率和经济效益，合理满足城镇化用地需求。要提高城镇用地集约度，通过相对集中布局城镇基础设施、密集组团发展等方式节约用地，结合城市各区域的功能定位，合理确定其适宜建筑容积率及人口密度。

　　按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革。农村土地制度改革要通过制度设计尽可能规避风险。土地产权设计，要在承包权、经营权、所有权三个权利分离情况下来保障各个主体之间的权益。

　　首先，要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。土地确权是土地流转的前提条件，是农民工自主处置土地和获取土地收益的根本依据。进一步完善农村土地的确权赋能，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。

　　其次，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。应当为农民土地承包经营权流转提供更多的法律法规服务、合同服务、仲裁服务、土地价值评估服务，完善土地交易平台。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。土地流转要在农业用途范围内按照“依法、自愿、有偿”的原则展开，以保障农民的土地财产权。

　　第三，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

　　最后，要完善征地制度和用地制度，增加农民土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。要改革征地补偿制度，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配办法，提高农民在土地增值中的比例，防止地方以地生财而随意侵占和损害农民土地权益。要严格控制征占规模。

　　钱从哪里来

　　“钱”是实现新型城镇化的关键所在。据国家开发银行预计，未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。

　　中央城镇化工作会议提出了四大城镇化资金来源，要求完善地方税体系；建立健全地方债券发行管理制度；推进政策性金融机构改革；鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。新型城镇化不可能再靠类似“四万亿”的公共投资，必须依靠市场机制，以企业为投资主体，特别要激发民间投资的活力。

　　民间资本与市场经济存在着天然联系。民间投资比较理性，在客观上会加速相关投资建设进程和提高投资效率，同时也能够大大缓解政府因投入能力有限制约城镇化发展的“瓶颈”约束。调查表明，民营企业和民间资本在能源及基础设施建设，服务业特别是现代服务业和公共服务，保障房建设和棚户区改造，智慧城市与绿色发展，城市产业升级和新兴产业发展，城镇综合体和新型社区建设，中小银行和草根金融等方面都大有可为。

　　空间如何布局

　　中国城镇化发展要实现依托大城市推进城镇化与主要依托县城推进农村城镇化并重；发展以大都市圈为特征的“网络发展式”城镇化与以县城为依托发展中小城市的“据点发展式”城镇化同步；城镇化要走适当集中之路，避免“村村点火、户户冒烟”小城镇过度发展的“农村病”和大城市人口盲目膨胀的“大城市病”；东部和中西部地区要在产业梯次转移的基础上推进农村剩余劳动力的有序合理流动，中西部要做好承接东部产业和劳动力回流的“双转移”工作，实现城镇化的均衡发展。

　　城市群的建设将是新型城镇化的重要走向。中央城镇化工作会议提出，全国主体功能区规划对城镇化总体布局作了安排，提出了“两横三纵”的城镇化战略格局，要一张蓝图干到底。要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极。城市群不仅可以发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载压力，而且还能增强周边中小城市的区位优势，提高中小城市吸引力，实现大城市和中小城市的协同共赢发展。

　　依托县城发展农村城镇化是我国均衡城镇化战略的重要支柱。县城是中国农村行政、生产、流通、交通、服务中心，它们是城市之“尾”，却是农村城镇之“首”。我国县城经过之前的城镇化已经有较好的产业基础和基础设施，依托县城发展城镇化可以突破城市建设、安排就业所需的资金限制以及城镇化所需的交通和通讯条件限制，可以解决农业劳动力进城的适应性问题，还可以减轻农民工大规模异地流动所带来的社会代价。把县城建设成有吸引力的中小城市，既有利于避免过分分散的城镇化造成的土地浪费、污染难以治理的“农村病”，也能避免过度发展大城市造成的“城市病”。

　　城市如何建设和管理

　　城镇化要健康发展，需防范五大误区：

　　一要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，要避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”。

　　二要防有速度无质量的城镇化，避免地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张，陷入“速度至上陷阱”。

　　三要防城镇化的“房地产化”，过度依赖土地财政，避免过高地价推高房价、陷入“卖地财政陷阱”。

　　四要防地方政府以地生财，消灭村庄，迫使农民“被上楼”、农村被城镇化，陷入“掠夺式发展陷阱”。

　　五要防特大都市“大城市病”，避免重物而轻人的城镇化，陷高楼林立而居民幸福感下降、人口膨胀、环境恶化、资源粗放开发陷阱。

　　城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性。城镇化不等于摊大饼。像北京、上海等特大城市要严格控制人口规模，防止人口过度膨胀和城市无序蔓延，避免大城市病。城镇化也不等于透支未来。底特律破产的重要原因之一就是城市政府过度负债，透支未来。底特律破产警示我们，城镇化规划要长远考虑，科学规划，避免城市政府以过高的负债来过度透支未来。

　　房如何有效调节

　　住有所居是城镇化最重要的物质条件。中央经济工作会议提出要“努力解决好住房问题，探索适合国情、符合发展阶段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造。特大城市要注重调整供地结构，提高住宅用地比例，提高土地容积率”。这体现了“寓改革于调控之中”的新思路，意味着房地产管理从行政主导的需求管理转向长效的供给管理。

　　我国房地产市场过去出现“十年九调，屡调屡涨”怪圈。要打破这种“怪圈”必须有新的管理方式。

　　一要从应急式短期调控转向用长效机制实现有效管理；

　　二要从单边需求调控转向供给与需求平衡、以供给管理为主的调节方式；

　　三要从偏重行政调控转向综合市场调节，发挥市场在商品房资源配置中的决定性作用；

　　四要从单一的“增量”调控转向“增量”与“存量”调节并重；

　　五要从针对一线城市病因形成的大一统调控“药方”转向对不同地域、不同城市的差别调节。□