政府采购条例这次不爽约 八成政府采购商品高于市场价

　　本报记者 吴建华 北京报道

　　“这次应该是真的要出台了。”一位参与过《〈政府采购法〉实施条例》(以下简称《条例》)起草工作的专家近日这样告诉《华夏时报》记者。

　　在2013年年底，财政部副部长刘昆在全国政府采购工作会议上表示，财政部已配合国务院法制办先后十余次修改完善《条例》，目前起草阶段任务已基本完成，正在履行相关立法程序。

　　《政府采购法》早在2003年就已经正式实施，而为其配套的《条例》虽然近年来几乎年年都有消息称要出台，但却一直爽约。

　　眼下规范政府采购的法律体系建设正在提速，然而随着实际操作中暴露的一些弊端，集中采购模式也正在面临反思。如何协调《招标投标法》和《政府采购法》两大法律分别代表的分权式采购与集权式采购，依然是关注热点。

　　十年长跑

　　《政府采购法》自2003开始实施至今已逾十年，而全国政府采购规模也由2002年的1009亿元增加到2012年的13977亿元，占财政支出的比重提高到11.1%。可是作为一部规范政府采购的基本法律，其实施条例仍然迟迟未能出台。一位接受本报记者采访的专业人士认为，近年来屡见报端的豪华采购、天价采购现象与此不无关系。

　　中国社科院法学所法治国情调研室发布的2013年《法治蓝皮书》首次推出《中国政府采购制度实施状况》报告，这份报告显示政府采购的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍。《公职人员亲属营利性行为的法律法规》报告则显示，有26.7%的省部级官员反对让亲属退出在其管辖行业从事营利性活动。

　　上述参与过《条例》起草的专家告诉记者：“《条例》2005年就开始起草，2009年的时候相关部门就说《条例》快出来了，已经说了好多次。”不过，据他最近从相关部委获得的消息，这次《条例》出台应该是真的，但具体是今年什么时间还不好判断。

　　财政部方面表示，目前起草阶段任务已基本完成，正在履行相关立法程序。记者致电财政部相关部门了解详细立法进展，但被婉拒。

　　“按照立法程序，国务院审议通过后还将由人大常委会审查，以确保与已有法律无冲突，过程可长可短。”上述专家说。此前的2013年8月、12月，《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》，两部财政部规章先后出台。

　　中国社科院法学所法治国情调研室副主任吕艳滨告诉本报记者，《条例》难出台的一个原因是规范政府采购的两部基本法《政府采购法》和《招标投标法》之间存在一定矛盾，另一个就是《条例》本身对于政府采购范围的界定、集中采购中心的定位以及基建工程和进口物品采购的审批监管权力都有很大的争议。

　　招标投标主要是由发改委管理，而政府采购则由财政部负责。中国法学会财税法学研究会副会长俞光远对本报记者表示，立法背后实际是监管权力的博弈。

　　争议焦点

　　按照《政府采购法》主推的集中采购模式，政府采购行为从预算、采购执行、验收、付款整个过程，涉及到四个方面的利益，即政府采购主管部门(财政部)、集中采购机构、物品使用单位(采购人)和供应商。现行的采购制度试图通过购买、验收、付款的三者分离，构成相互制衡的机制。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇对本报记者表示，集中采购改革由于触及采购人的采购权归属而难以推动，政府采购关于支持环保、国货、中小企业等社会政策因无法在社会各界达成共识而难以被接受，在国际上更是受到《政府采购协定》(GPA)谈判等因素的影响，这些原因导致出台《政府采购法实施条例》难出台。

　　“政府采购范围、社会经济政策落实以及大家长期关注的政府采购绩效评估这些方面应该会成为《条例》的主要关注点。”赵勇表示。

　　另一方面，关于集中采购中心的定位也是争议的焦点。《条例》征求意见稿(2010)，将政府设立的集中采购机构和有认定资格的采购代理机构平等视为政府采购代理机构，但同时又赋予集中采购机构一定的监管责任。

　　此外，征求意见稿中“集中采购机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系”的表述并未清楚界定集中采购中心的性质。

　　据赵勇透露，集采中心对自身的定位也感到很困惑、很迷茫。“它究竟是政府机构还是事业单位，还是社会组织？究竟是全额拨款、差额拨款还是自收自支？实际工作中接受哪个部门业务指导？这些问题一直没搞清楚。”赵勇说。

　　市场上的采购代理公司则把政府采购中心的扩张态势看做是很大的挑战，因为后者人为地给采购增加了一些不必要的审批和监管。“甚至有的交易中心自己去卖招标文件，去收保证金去了。”赵勇说。

　　最近，四川省政府采购中心原主任向东因收受巨额财物，构成严重违纪且涉嫌犯罪被省纪委双开，也为采购中心作为“二政府”的弊端添一新证。

　　值得注意的是，与前几年相比，学术界对《条例》的期待已然降温。现在大家更加关注的是，《招标投标法》与《政府采购法》能否从程序法与实体法的角度互相协调。

　　“在2010年国务院法制办发布《条例》征求意见稿之后，部委之间的交互意见，座谈会、论证会等小范围征求意见工作一直在进行。”赵勇说，“但是期望实施条例能对政府采购的主要问题发挥一针见血的作用已不大可能。”

　　“长达11年的时间，《政府采购法》本身都可能面临修改，《条例》还未出台，这本身是一个很尴尬的事情。”吕艳滨建议，“现在应该修法和制定条例两方面同时抓，协调推进。”

　　1月11日，由国际关系学院公共市场与政府采购研究所主办的“公共市场与政府采购论坛”吸引了政府采购实务部门、学界、代理机构等领域60余位专业人士参加。参与上述论坛的广东省佛山市南海区公共资源交易中心常务副主任黄冬如博士认为，政府采购与招标投标自法律诞生起就相互制约和冲突，急需建立以政府采购法为主导的，招标投标等为程序的全面且现代的法律制度框架，这就需要启动《政府采购法》和《招标投标法》的立法修改工作。