多部委公布“权力清单” 发改委官员称“减负有益”

　　王子约 张静

　　在一轮大刀阔斧的取消和下放行政审批权力后，行政审批改革再进一步。

　　2月14日起，工信部、能源局、发改委、财政部、税务总局、国家林业局等多个部委陆续公布各自的审批事项清单。预计两会前国务院下属各部委将全部公布完毕。

　　此前国务院常务会议已经明确今年要继续把简政放权作为“当头炮”，专家在接受《第一财经日报》采访时称，公开权力清单让政府权力公开化、透明化，不仅能加强社会对政府部门的监督，推进职能转变实效，同时也能激发市场活力，强化市场信心。

　　部委权力“受束”

　　由于大多数部委手握要权，特别是审批实权，每年两会期间，各地方大员进京“哭穷叫惨”成为必修课。但随着审批权的下放和部委权力“边界”的明晰，这一情况也许会有所转变。

　　今年1月8日，国务院常务会议要求各部门公开行政审批事项清单。会议提出，除公开的事项外，各部门不得擅自新设行政审批事项，向审批事项的“负面清单”管理方向迈进，逐步做到审批清单之外的事项，均由市场主体依法自行决定。

　　2月14日起，工信部、国家能源局、国家发改委和财政部等部委先后公布行政审批事项。其中，国家发改委确定25个，财政部确定18个。此后，国家林业局和税务总局也公布了其行政审批事项清单目录，分别确定76个林业审批事项和87项税务行政审批事项。

　　根据部分部委发布的公文，这是按照《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》(国办发[2014]5号)中的要求予以公开，接受社会监督。

　　截至目前，本届政府已分五批取消和下放行政审批等事项。但内部人士曾向本报透露，由于工作衔接不到位和人事固化等问题，“边减边增”和“明放暗管”的问题始终让人担忧。

　　“简政放权实质上是动了权力部门的‘奶酪’，如果不将政府的权力范围置于阳光之下，很难保证之前的改革成果能得到巩固。”国家行政学院一名专家昨日在接受本报采访时表示，公开权力清单是简政放权的升级措施，同时实现了“将权力关进笼子里”、“将权力放在阳光下”。

　　也有专家向本报表示，尽管简政放权进展顺利，但长远目标依旧是转变为设立“负面清单”。目前实现这一目标还有较长的路要走。

　　发改委权力边界明晰

　　被称为“小国务院”的国家发改委此前一直因为管得过宽过细饱受诟病。15日，国务院公布今年首批取消和下放的行政审批事项，其中涉及发改委的并不多。而就在当天，发改委公布了保留的25项行政审批事项。

　　有市场人士随之质疑发改委“放权”不到位。相关人士称，发改委曾在去年大幅取消和下放审批事项，可谓是改革的“重点领域”，目前保留下来都是不适宜下放的重大项目。

　　记者统计发现，2004年国务院公布的两个相关审批权限的文件中，涉及国家发改委的有30项，其中仅有13项行政审批项目和非行政许可审批项目至今仍保留。

　　目前发改委保留的25项行政审批事项包括，境内外资银行外债借款规模审批、京都议定书清洁发展机制合作项目审批、企业债券发行核准、石油天然气对外合作项目审批，以及政府出资的投资项目审批、地方定价目录审定、中央政府专项资金使用审批等。其中，有单独审批的，也有需要会同财政部、商务部等部门一同审批的。

　　一名发改委官员曾对本报表示，“放权”从表面看来是弱化发改委职能，但事实并非如此。在新的一轮机构改革中，发改委对自身也有重新的定位和改革。卸掉一些不必要的担子，担负起深化经济体制改革的责任，集中力量发挥经济体制改革总体指导和综合协调作用将是发改委下一步的工作重点。

　　税总保留审批项目多有原因

　　国家税务总局公布的目录中，不包括完全只有地方税务局实施的事项清单。根据国务院审改办的摸底口径，地税系统不是税务总局垂直管理部门，不纳入国务院部门的行政审批事项摸底范围，由地方政府组织清理。

　　对于为何税务总局审批事项如此多，国家税务总局政策法规司负责人解释说，原因是多方面的。

　　“从部门特点来看，税务部门实行垂直管理，审批事项既有国家税务总局的，又有各级税务机关的，目前总局机关实施的只有10多项，大部分已经下放至基层税务机关。从审批内容看，很多行政审批事项是基于税收征管需要设定的，大部分不涉及企业生产经营、市场准入等资质审批。从统计口径看，原来涉税事前核准性备案事项是不作为行政审批事项统计的，此次按照国务院统一要求也纳入了管理范围，因此数量上有所增加。从设定方法看，税务总局基于方便企业理解、有利基层税务机关操作和保障税收安全等因素考虑，对减免、退税审批事项实行按税种单项设定。”上述负责人表示。

　　强化依法治权

　　在各部委纷纷“晒出”权力清单的同时，不少学者表示本轮放权十分重视“法治”。在清单内，每个审批事项都确定了其对应的设定依据和审批对象，如国家发改委的企业债券发行核准权，设定依据是《中华人民共和国证券法》和《企业债券管理条例》的相关条例，审批对象是企业。

　　此前，各个部委行政审批的依据，大多数来自于2004年公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》。除此以外，其余行政审批的依据是各个法律规章文件。

　　多名专家曾呼吁，要让权力在阳关下公开，也要让权力受法治的束缚。近日，浙江省委副书记、省长李强在《求是》上撰文称，依法制权是权力清单制度的根本理念。一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。

　　他还认为，明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说，则要明确负面清单，也就是明确非禁止即准入的原则，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单，是厘清政府与市场边界的基础一环。

　　国家行政学院教授宋世明认为，取消和下放行政审批事项只是行政审批制度改革的基础性工作，完整意义上行政审批制度改革至少包括清理行政审批事项、科学配置行政审批权、优化审批流程、创新审批方式四项基本内容。取消和下放行政审批事项涉及做什么，其余三项涉及如何做。只有将前者做到位，后者才有科学基础。

　　附表 多部委公布的“权力清单”数

　　国家能源局 17项

　　工信部 39项

　　国家发改委 25项

　　国家林业局 76项

　　财政部 18项

　　国税总局 87项

　　环保部 30项

　　数据来源：本报整理