深圳分类处理4亿平米违法建筑
深圳分类处理4亿平米违法建筑
深圳市规划国土委有关负责人解释说，经过1992年、2004年两次农村城市化改造，深圳原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，在占地性质方面，深圳农村城市化历史遗留违法建筑与俗称的“小产权房”存在本质区别，不属于国土资源部文件所称的“小产权房”
文/《瞭望》新闻周刊记者詹奕嘉
深圳约4亿平方米、占全市总建筑面积将近一半的违法建筑，在2014年初迎来了分类管理“破冰”和部分确权试点。
1月中旬，深圳以政府公报形式公布《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》(下称《实施办法》)，确定“宽严适度、分类处理确认”的处理原则，并规定部分违建在补缴地价后可申请转为商品性质。
多位专家分析认为，深圳的“违建”分类处理思路，体现出“尊重历史、尊重现实、宽严相济”的特色，有严有松、区别对待，更为灵活现实。
与深圳违建同样备受关注的“小产权房”，国土资源部、住房和城乡建设部去年底发出紧急通知，要求坚决遏制在建在售“小产权房”行为，明确了建设、销售和购买“小产权房”均不受法律保护。同时，要求各地对违法建设、销售的“小产权房”开展一次集中排查摸底，结合实际研究分类处理意见。
深圳分类处理违建试点，能否给“小产权房”处理提供借鉴，值得关注。
分类处理“违建”
深圳在高速城市化过程中产生了基数庞大、增速惊人的违法建筑。深圳市查处违法建筑和处理农村城市化历史遗留问题领导小组办公室(下称“深圳查违办”)公布的数据显示，截至2009年底，深圳市农村城市化历史遗留违法建筑总计达37.74万栋，约4亿平方米，约占深圳市总建筑面积的一半。
据深圳市规划和国土资源委员会有关负责人介绍，1月16日全文公布的《实施办法》将于今年4月1日起施行，适用于深圳市政府确定的试点区域内农村城市化历史遗留违法建筑的处理，对非原村民所建住宅类违建、以房地产开发为目的所建住宅类违建不予处理确认；对原村民、原农村集体经济组织，整体从宽，减免罚款或者地价。
“分类处理”不仅将对象严格限制在“原村民”范围，而且对违建的兴建年限、性质、质量都有特别要求。深圳市查违办综合处政策法规组一位工作人员解释说，“原村民”指的是深圳原特区内1993年1月1日、原特区外2003年10月29日之前，由公安机关登记在册，并参加本村劳动分红的原农村集体经济组织成员。目前试点工作方案(草案)正在拟定中，试点区域将在试点工作方案中予以明确。
这份《实施办法》最为引人注目的是，部分历史遗留违法建筑经处理确认、依法办理初始登记后，可以申请转为商品性质。原村民拥有3栋以内违建可通过补缴地价及罚款，进行处理确认；非原村民的生产经营性、商业、办公类历史遗留违法建筑可确权，符合相关条件的甚至可转为商品房。
由于近半年来“小产权房”问题不断成为舆论关注的焦点，《实施办法》一经发布，就有部分媒体解读为“深圳即将为‘小产权房’确权”。对此，深圳市规划国土委有关负责人解释说，经过1992年、2004年两次农村城市化改造，深圳原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，在占地性质方面，深圳农村城市化历史遗留违法建筑与俗称的“小产权房”存在本质区别，不属于国土资源部文件所称的“小产权房”。
宽严相济原则
虽然深圳早在2009年6月就出台《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》，提出当时仍属于“小产权房”范畴的违法建筑的出路，包括确认产权、依法拆除或者没收、临时使用等方式。但由于种种原因限制，具体可操作的《实施办法》历经四年未能出台，以至于深圳在处理“小产权房”问题上一直处于有法可依、有法不依、执法不严、违法难究、法不责众的尴尬局面。
“2009年的决定出来之后，引发了巨大的争议，有的人说不行，有的人说要慎重，有的人建议提高确权成本，有的人说要尽快实施。”深圳市规划土地监察支队法制处一位负责人坦言，由于认识一时难以统一，深圳市委、市政府对处理“小产权房”的问题十分慎重，但随着越来越多的行政资源被用于围堵违建，“扬汤止沸”和治标不治本的恶果越发严重。
“市里面公务员编制80人，加上聘用辅助人员100多人；每个区查违大队至少二三十人，八个区加起来两百多人；每个街道的监察和城市综合执法队伍里面80%在查违，而全市有50多个街道，加起来肯定几千人，但还是制止不了违建。”上述负责人指出。
2012年5月，由国土资源部、广东省人民政府主办，深圳市委、市政府承办的深圳市土地管理制度改革综合试点正式启动，使深圳创新解决违建问题获得政策法律支持。深圳市随后出台的《〈深圳市土地管理制度改革总体方案〉近期实施方案(2012～2015年)》明确提出，推进原农村土地确权试点实践。推进原农村城市化历史遗留违法建筑处理试点，探索原农村土地依现状确权路径；结合二次开发，探索推进原农村土地改造确权路径。
深圳市规土委相关负责人表示，《实施办法》出台正是深圳深化土地管理制度改革、推进土地二次开发利用的新举措，这意味着深圳对历史遗留违法建筑的处理将实现从单一业务领域的试点过渡到综合试点阶段，为进一步全面推进农村城市化历史遗留违法建筑处理工作奠定基础。
几乎与《实施办法》出台同时，深圳市查违办下发《关于坚决查处在建、在售违法建筑的通知》，提出继续保持“严查严管严办”的查违高压态势，并强调对在建、在售的违法建筑坚决叫停、严肃查处，坚决拆除一批、教育一片。
广州市社会科学院高级研究员彭澎告诉本刊记者，深圳对历史遗留违建的处理确认属于“有限确认”，仍限制流转获利、限制征地搬迁补偿标准，以使违法者难以从违法行为中获取利益，这与十八届三中全会加大农村土地改革和土地流转力度的总政策是一致的，也属于土地管理制度改革综合试点的重要内容。
深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁则认为，深圳“分类处理”的关键在于找到既不太冲击房市又不太影响稳定的平衡点：如果硬性要求把这些违法建筑全部拆除，会造成原村民的对立情绪和社会问题，但如果全部确权，又会对现有的房地产市场造成巨大冲击。“4亿平方米的违建，哪怕宽个1%，也是400万平方米，相当于深圳一年的新住宅全部面积。”宋丁说。
宋丁告诉本刊记者，《实施办法》的出台，更主要的作用是能够处理现有的一些法律纠纷，调解原村民、原农村集体经济组织与政府之间存在的矛盾，下一步深圳还需要对分类处理的细则进一步细化，包括具体如何确权，如何实施旧改等。进一步来看，“在试点实施过程中，应该将不同类型的历史遗留违法建筑纳入试点当中，要有责任到人的概念。”
探索借鉴意义
业内人士认为，党的十八届三中全会以来，有关集体土地入市和“小产权房”处理问题备受关注，深圳“分类处理”方案虽是针对国有土地上的违建，但对解决集体土地上的“小产权房”也具有探索性的借鉴意义。深圳这种部分承认、补缴地价、补办手续的分类管理方式，至少有可能为长期得不到解决的“小产权房”问题提供一种探索。
“小产权房”一般是指房屋建设开发无偿使用、占用农民集体所有土地建造的房屋，属于不能向农村集体经济组织以外人员流转的住宅。不少城市“小产权房”数量之多、牵涉人数之众、利益之大、问题之严重众所周知。
彭澎表示，不少地方政府对“小产权房”问题采取“既不承认合法，又无法全盘清理”的态度。“作为违建占全市总建筑面积将近一半的城市，如果深圳方案行得通，可以为全国其他地区解决‘小产权房’提供参考借鉴。而且，深圳的《实施办法》并没有对所有违建一律放松，这正是‘分类处理’具有普遍意义之处。”
《实施办法》规定，如历史遗留违法建筑当事人或者管理人申报后不愿意办理处理确认手续的，可以向区政府申请政府收购；政府收购后，可以根据房屋实际安全状况作为临时性保障性住房。部分专家据此建议，可通过分期分批纳入城市更新计划将违建和“小产权房”纳入新的流通领域，形成住房供应以平抑房价；对于暂时不能纳入城市更新的，在经过法律确权和安全整治之后可探索转化为保障房，缓解新建保障房的压力。
“借鉴这一思路，可以考虑把部分‘小产权房’转化为公共租赁房，但不涉及产权问题，即政府也不进行确权，只提供一个操作规则和政策，凡是符合交通、配套、安全各方面条件的‘小产权房’纳入保障房体系，解决保障房不足的问题。”深圳市住房研究会常务副会长陈蔼贫建议。□
