对行政机关不作为行为可起诉

　　□本报记者陈丽平

　　行政诉讼法修正案草案扩大了行政诉讼的受案范围。

　　草案将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，行政机关侵犯农村土地承包经营权，行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。

　　近日在十二届全国人大常委会第六次会议上审议这一草案时，常委委员和列席人员普遍对草案扩大受案范围表示赞同。同时，一些委员建议，进一步扩大行政诉讼受案范围，将行政机关不作为行为纳入本法调整范围。

　　扩大受案范围已是大势所趋

　　列席会议的全国人大代表高广生说，现行行政诉讼法对受案范围规定过窄，限制了行政管理相对人的诉权，也限制了人民法院的受案范围，使大量的行政侵权行为得不到及时合理的救济。

　　“行政复议法实施后，行政复议范围明显大于行政诉讼范围，如果行政诉讼受案范围不扩大，势必产生行政复议与行政诉讼无法衔接的情况。”高广生说，扩大行政诉讼受案范围是大势所趋。

　　“扩大行政诉讼受案范围是此次修改行政诉讼法的巨大进步。”郑功成委员认为。

　　吴恒委员在行政诉讼法施行20周年时，曾到基层就该法施行情况进行过调研。“从实地调研情况看，大家都希望扩大行政诉讼受理范围，不要仅限于财产权、物权，还应包括受教育权、劳动权、文化权益等。”吴恒以义务教育法为例说，这部法律规定，各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。

　　吴恒说，很多地方，特别是山区、农村的教师工资水平比较低。教师对基层政府的不作为、不依法行政，应有提起诉讼的权利。

　　“对于行政诉讼的受理范围，建议进一步斟酌。”吴恒建议，法律对政府的行为提出了具体要求，同时这些行为又与公民的切身利益直接相关，如果公民有证据表明政府没有实施这些行为，而且这些行为的缺失又直接损害了公民个人的权益，就可以纳入行政诉讼的受理范围。

　　不应仅限于人身权和财产权

　　李路委员说，实践中，在被行政机关侵害权益方面，民营企业除共性的自主经营权和自由竞争权遭受侵害外，还会遭受以没收财产、身份歧视、政府失信等形式侵害其财产权、平等权情况。公民的政治权利和社会经济权利在遭受行政机关侵害时也急需予以司法救济和保护，这些已突破了人身权和财产权范畴。草案虽扩充了行政诉讼受案范围，但还不够。

　　“建议增加行政诉讼受案范围，将行政机关侵犯受教育权、劳动权、就业权等情形确定在司法审查范围之内。”高广生说。

　　辜胜阻委员建议在草案中明确规定，只要侵害行政相对人的合法权益，都应当被列入到行政诉讼范围之内。凡是行政诉讼法明确规定可诉的事项，不得擅自加以排除；行政诉讼法没有明确规定的，有单行法律法规授权的，也要严格遵循。

　　“对行政不作为要可诉。”吴晓灵委员说，草案规定可诉的是行政作为的后果，但是现在更多的是行政不作为。一些政府机关注重事前审批，事后监管非常不到位。市场改革的方向应该是宽进严管，行政不作为应作为可诉的范围。

　　用肯定概括加否定列举模式

　　草案采用列举加兜底方式规定行政诉讼受案范围。

　　王刚委员建议，可以采用总括加排除的方式来规范受案范围。因为，列举方式无法穷尽所有可以起诉的行政行为。建议总括可以参考最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第一条关于受案范围的规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。然后规定受案范围的排除，比如，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法明确授权实施的行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为；不具有强制力的行政指导行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为等。

　　莫文秀委员说，现行行政诉讼法列举了几种法院受理的案件，同时也列举规定了法院不受理的案件。列举式的优点是具体、清楚，便于操作。缺点是难免挂一漏万，缺少灵活性，无法根据社会实践的需要和相关理论的发展及时作出调整。

　　“建议对行政诉讼受案范围采取肯定概括加否定列举的模式。”莫文秀解释说，就是用概括规定法院受理案件的范围，同时用列举方式排除法院不予受理的案件。

　　全国人大财政经济委员会委员欧阳昌琼同意莫文秀委员的意见。

　　“草案关于受案范围的规定，既有正面清单，也有负面清单。”欧阳昌琼说，这种情况可能会导致今后行政诉讼法修改频率越来越高。目前土地问题、拆迁问题越来越多，今后可能人口、环保等其他问题也会越来越多，由此又要不断对行政诉讼法进行修改。建议凡是受理的，作出概括的原则规定，不受理的，以负面清单形式一一列举出来。

(原标题：对行政机关不作为行为可起诉)