在行政区划上，西掌村属于西火镇，并不属于后成立的振兴新区，但一千多户村民的户籍却被迁到了新成立的振兴新区派出所。村民对户籍何时被迁、为何被迁，均不知情

　　法治周末见习记者 仇飞

　　法治周末记者 陈磊

　　发自山西长治

　　“去年年初我到西火派出所给我娃娃上户口，派出所民警说我的户口已不归西火派出所管了，已经迁到振兴新区派出所，娃娃得到振兴新区派出所上户口。”在西掌村村口，村民敏姬伟向记者“诉苦”，他不解的是，“户籍所在地派出所变了，自己却浑然不知”。据了解，在行政区划上，西掌村属于山西省长治市长治县西火镇。

　　无独有偶，去年西掌村村民尤亮到西火派出所给即将上小学的孩子开具身份证明时，也遇到了同样的问题：“西火派出所民警告知，如果要开具身份证明需要到新成立的振兴新区派出所办理。我到振兴新区派出所后发现，我的户籍证明已经变更为长治县振兴新区西掌村人。”

　　西掌村郭姓副村长告诉法治周末记者，接到村民相关情况的反映后，村干部到西火派出所了解情况后得知，西掌村一千多户村民的户籍早已被迁到振兴新区派出所。但村民对户籍何时被迁、为何被迁，均不知情。

　　一时间，“西掌村村民户籍被集体迁走”的消息在村民中炸开了花：有的认为是村干部背着村民将户籍卖了；有的认为没有经过村民同意擅自将户籍划走不合法；还有的认为是振兴新区将西掌村的户籍偷走了。

　　派出所称“不知情”

　　针对西掌村村民所称的“户籍被迁”，法治周末记者向西火派出所求证，派出所管理户籍的杜姓民警告诉记者：“西掌村的户籍确实已经划到振兴新区派出所了，至于什么时候迁走的我也不知道，现在都是网上操作，人家(指振兴新区派出所)从网上把户籍迁走了，我们这边按规定从网上注销就行啦，其他的我们也不知道。”

　　振兴新区派出所董姓所长此前对媒体表示，他于2012年11月到任时，西掌村的户籍已经被划到振兴新区派出所。对网络户籍的审批和变更细节并不知情。

　　就户籍变更前后两个派出所提供的信息，尚不能确定西掌村村民户籍变更的具体时间。

　　法治周末记者随后来到两个派出所的上级派出机关——长治县公安局了解情况。公安局户政科一位不愿具名的工作人员告诉记者，2011年长治县公安局根据县委县政府“关于成立振兴新区城乡统筹实验区”的文件，向长治市公安局和山西省公安厅写了请示报告，成立了振兴新区派出所，随后得到省公安厅的批准，将西掌村、向阳村、关家村和郜则掌村4个村的户籍从原西火镇隶属中剥离，划到振兴新区派出所。

　　西掌村村民户籍变动的表面原因似乎被找到：振兴新区派出所设立，派出所辖区变动引起了户籍的“自然变动”。

　　村民认为“并村设区”违法

　　“振兴新区派出所成立是因为成立了振兴新区，把我们村纳入振兴新区就没有经过民意测评，没经过我们同意迁户口就是违法。”对“自然变动”的说法，部分西掌村村民并不以为然。

　　上述公安局户政科工作人员告诉记者，依据公安部下发的《公安派出所正规化建设规范》和《山西省常住户口登记管理规定》的规定，公安机关原则上与乡、镇、街道行政区划相对应设立公安派出所，户口登记管理实行属地管理。振兴新区派出所是与振兴新区相对应设立的，管理该辖区的人口户籍。

　　对于村民提到的“民意测评”，该工作人员认为，法律并没有这样的规定，振兴新区派出所的设立是由长治县公安局申请、经山西省公安厅审批的，程序上没有问题。在振兴新区派出所成立之前，长治县公安局下发了“长治县公安局设立振兴新区派出所的公告”，履行了告知义务。

　　对此，记者向多位熟知户籍管理工作的人士求证，他们给出了相同的答案：户籍因派出所辖区变动而引起的集体迁移，属于自然变动，相应的程序为公告。

　　但在西掌村村民的眼里，即使户籍迁移在派出所的程序是对的，但“这件事从根上就错了”——把西掌村划入振兴新区是违法的。

　　西掌村郭姓副村长认为，当初振兴新区成立时兼并了旁边的关家村、郜则掌村、向阳村和西掌村4个行政村，对其他三个村都征求了意见，但是兼并西掌村时并没有征求村民的意见。其他三个村的人口加起来，才和西掌村的人口差不多(均为1200余人)，兼并西掌村是因为振兴新区成立行政区划的人数不够。

　　“振兴新区不是一级政府”

　　记者在长治市政府向山西省政府《关于长治县设立振兴新区的请示》(以下简称《请示》)中看到，长治县为加快推进城乡一体化进程，于2010年7月经县委批准设立长治县西火镇振兴村(原关家村)、郜则掌村、向阳村、西掌村4个行政村为基础的新型城镇化农民新区——“长治县城乡统筹振兴试验区”(即振兴新区)。

　　《请示》写到：“该新区的设立属于新的乡镇行政建制，并涉及乡镇行政区域界线的变更。”

　　据振兴新区管委会副主任王锐军介绍，山西省政府并未批准《请示》，振兴新区的性质是新型城镇化农村社区，并不是一级政府。振兴新区管委会确实没征求过西掌村村民的意见，因为振兴新区管理的区域中并没有西掌村，西掌村现在仍归西火镇管辖，只是村民的户籍在振兴新区派出所。

　　王锐军告诉记者，振兴新区管委会的前身是振兴集团党委。2009年，长治县委将关家村、郜则掌村、向阳村三个村党支部从西火镇党委中剥离出来，归属振兴集团党委，后设立振兴新区，由振兴集团党委管理该区。目前振兴新区下辖的只有上述三个村。

　　至于西掌村村民的户籍为何在振兴新区派出所？王锐军称：“当时县里对设立振兴新区的批复里是包含西掌村的，县公安局根据这个批复，向上级申请成立振兴新区派出所的管辖范围里也就包括了西掌村。”

　　长治市民政局区划地名科姜科长在接受记者采访时表示：“在县里设乡、镇必须要省政府批准。振兴新区管委会之前也写过请示，但省里没有批，所以振兴新区并不是一级行政区划，它在我们民政这块没有相应的机构代码，在组织机构上也没有相应的人大、政协。但是，派出所是县公安局的派出机构，派出所管辖范围公安局就能决定，跟民政这块也没有关系。”

　　姜科长补充道：“像振兴新区这样的情况几乎在每个县都存在，有的叫工业开发区，有的叫农业开发区等，只不过归口不同，有的在科委，有的在农业局等，这个是县里自己就能决定的，不属于行政区划，长治市的13个县市区都有这种情况。”

　　“我们不愿到新区”

　　在前往西掌村的路上会途经振兴新区，目前这两片相邻的土地上并无行政隶属关系——西掌村的行政区划为西火镇西掌村；而振兴新区与西掌村联系的唯一纽带是户籍——西掌村村民的户籍所在地为振兴新区西掌村。

　　在对以上问题调查后，记者再次来到西掌村，西掌村村民此时道出了纠结于户籍被迁一事的真正原因：“我们不愿意到振兴新区，户口被迁走后，损失了不少：村里的煤矿每年给的分红没有了；户口过去了，可是不让村里的孩子到振兴新区上学等。”

　　有村民向法治周末记者说到，西掌村有一座山西成功集团董事长马国利开发的年产90万吨的优质煤矿，煤矿每年会给村民一定数额的补助。

　　至于村民提到的“不让西掌村的学龄儿童到振兴新区的学校上学”，王锐军给出的答案是这样的：“我们的学校对周边的村子都开放，现在也有西掌村的学生在这边上学，去年才成立的振兴学校初中部采用寄宿制，免收住宿费用，还免费发放校服。”

　　专家：“并村设区”须经村民同意

　　在城乡一体化进程中，类似于振兴新区这样的新型城镇化农村社区大量涌现。财经时评人士蔡经平在其文章《农村社区化是新型城镇化发展的务实选择》中指出，新型农村社区应是聚集一定行政村范围内的农村居民，通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量。

　　蔡经平认为，建设新型农村社区必须尊重农民的知情权、参与权，尊重群众的意愿。

　　设立这样的农村社区需要履行怎样的法律程序？需要由哪些机关审批？是否需要经过全体村民的同意？

　　对此，法治周末记者采访了中国人民大学宪法与行政法学副教授王旭。王旭说：“新型城镇化农村社区不是一种简单的行政村合并，而是具有一定开放性和公共服务聚合功能的公共空间，目前没有专门的法律予以规范，而且也不能行使行政管理职权，本质上仍然是村民自治权的体现，因此它的程序最基本的应该适用村民委员会自治法第24条关于‘村民会议以多数决讨论通过’这样的程序。”

　　王旭认为，从法理上看，全体村民一致同意是其正当性基础，因为并村设区这涉及到资源、环境、居住人口等新的组合。

　　法治周末记者了解到，振兴新区在组建之前，分别在管家村、向阳村和郜则掌村进行了民意测评，98%以上的村民都表示同意并入振兴新区。可见，如果振兴新区想把西掌村并入，征得村民同意也是其必经程序。