2013年底全国人大常委会宣布废止劳教制度，正式宣告这一实施了56年、饱受诟病的制度走向终结。这是十年来，继2003年6月废止收容遣送制度之后，在保障公民人身自由方面，法治往前迈出的又一步。

　　劳教制度废止后，加上废止前近一年的过渡时间，各地劳教所纷纷变身，或转变为强制隔离戒毒所，或转型为轻刑监狱，大体过渡平稳。但是，劳教制度废止也暂时留下一块制度空白，作为配套的法律制度，相关矫正法律仍待制定，《治安管理处罚法》和《刑法》亦有待无缝衔接。

　　空白若不及时填补，就有异化变形、死灰复燃的危险。今年初，多地出现形形色色的“训诫中心”“法制教育基地”等，警示着建立配套衔接制度刻不容缓。

　　与此同时，废止劳教制度是在废止一种剥夺人身自由的行政处理措施上的进步，映照着其他众多未经司法程序剥夺人身自由的行政拘禁制度的落后。这就是在劳教之外，存在的被称作“大劳教”的问题。包括收容教育制度、收容教养制度、强制戒毒制度、强制医疗制度等在内，甚至包括“双规”“双指”等纪检措施，其根源在于强调秩序而忽略自由，强调安全而忽略人权，强调效率而忽略制约，其既当运动员又当裁判员的特征，与法治精神格格不入，不乏滥用的危险，成为在“后劳教时代”，应当强烈警惕并逐步解决的问题。

　　凡限制和剥夺人身自由的措施，其决定程序均应通过司法达成，这是基本的法治原则。对各种“大劳教”措施进行司法化改造，在提倡法治中国的当下，正当尽快提上议事日程。

　　——编者

　　废止劳教后的法治再出发

　　刘仁文/文

　　2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，宣布废止劳动教养制度，同时还宣布对正在被依法执行劳教的人员解除劳教，剩余期限不再执行。至此，在中国实施了近60年、广受关注和争议的劳教制度终于被干净、彻底地画上句号。这是中国法治建设中具有划时代意义的一件大事。

　　从立足改革到彻底废除

　　对劳教制度改革的探讨，至少在上世纪90年代就已成为法学界的一个热门话题。

　　1997年修改刑法时，刑法学家、北京大学储槐植教授就指出，此次修改的一个重要任务是要解决劳教问题。但由于当年修法比较仓促，要想解决这一问题又涉及一系列复杂的问题，所以决定此次修法暂不涉及劳教，这个问题单独解决。

　　此后，劳教改革的步伐并没有停下。1999年，全国人大法工委与司法部劳教局就曾在北京大兴一个劳教所里联合召开了一次关于劳教立法的会议。会上传达了中央主要负责人对劳教改革问题的关心。有与会专家提出，最好在新世纪到来之前把劳教制度的改革完成，以便为早日批准《公民权利和政治权利国际公约》(中国1998年在联合国签署)扫清障碍。在这次会上，也有分歧，来自公安部的与会代表就以当时的社会治安形势不容乐观为由，主张对改革不能操之过急。

　　到2005年，针对劳教制度改革的违法行为矫治法被列入全国人大常委会的立法计划。2008年12月，第十一届全国人大常委会第六次会议通过的报告即说明：“按照将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度的要求，拟制定违法行为矫治法。法制工作委员会已与中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部等有关部门多次交换意见，还在进一步研究。”

　　2009年3月，部分全国人大代表再提关于制定违法行为矫治法的议案。当年的全国人大的有关报告指出：“中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出‘将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度’。”还称将做好法律草案的起草工作。随后2010年全国人大方面也多次表态，将加快违法行为矫治法的立法速度。

　　不过，虽然针对改革劳教制度的《违法行为(教育)矫治法》先后被十届、十一届全国人大常委会列入立法规划，但为什么进展缓慢？主要还是在一些重大的问题上存在分歧——比如，是否要将决定权从公安移交到法院，学界和立法机关都持肯定意见，但由于公安部反对，所以迟迟形不成成熟的方案。

　　公安部也并非没有意识到劳教制度所面临的挑战，他们也在采取一些改革措施。

　　2002年公安部发布《公安机关办理劳动教养案件规定》，规定应当对违法犯罪嫌疑人决定劳教两年以上的，以及应当对未成年违法犯罪嫌疑人决定劳教的等案件，可以组织聆询。

　　2005年，公安部又发布《关于进一步加强和改进劳动教养审批工作的实施意见》，进一步扩大了劳教案件的聆询范围，缩短了劳教期限(一般不超过两年)，扩大了所外执行的范围，并规定律师可以代理劳教案件。

　　这些改革取得了一些成绩，但总的来看，由于是审批部门自己组织聆询，公安机关仍然既当运动员又当裁判员，且程序带有相当的封闭性和可控性，因而即使纳入聆询的案件，也往往流于形式。

　　例如，曾经被错误劳教的重庆青年黄成城在看守所申请聆询，很多一起的在押人员都对此不抱希望，说：从来没有听说过因为申请聆询，就不会被劳教的。在他提出要请律师参加聆询的请求并没有得到满足的情况下，公安方面就在看守所为他组织了聆询。他的反对意见也无效。整个聆询过程仅15分钟－20分钟。

　　在一些特殊情况下，这种体内监督式的改革更是局限明显。王立军任公安局长时期的重庆就是一例。我被重庆市高级法院行政庭一位审理过劳教案件的法官告知，王立军曾对他领导下的公安机关有要求：劳教案件凡有领导批示的，按批示办。这里的“领导”主要指他自己。

　　期间还有一些改革试点。从2011年起，根据最高法院等十部委《关于印发违法行为教育矫治委员会试点工作方案的通知》，甘肃、山东、江苏、河南等地开始试点劳教制度改革，如南京市发布了《关于成立南京市违法行为教育矫治委员会试点工作领导小组的通知》。不过，根据我对部分试点城市的调研，这一改革并未带来根本性的变化。

　　拐点出现在2012年11月，中共十八大强调要运用法治思维和法治方法来治理社会。

　　2013年初，在全国政法工作电视电话会议上，中央政法委书记孟建柱宣布，中央已研究，报请全国人大常委会批准后，年内将停止使用劳教制度。孟建柱还表示，在全国人大常委会批准之前，严格控制使用劳教手段；对缠访、闹访等三类对象，不采取劳教措施。

　　这也是在之前几年劳教问题引发强烈关注和诟病后，比较果敢和直接的决定。

　　随后2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：废止劳教制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

　　一个多月后，2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，正式废止劳教。

　　从原来的立足改革到彻底废除劳教，在我看来，首先，此前一系列被错误劳教的案件所带来的恶劣社会影响，使废除劳教制度成为新一届中央领导集体在法制领域的首选。因为随着法制建设，像劳教这样针对所有人特别是草根阶层的、成块的“人治自留地”确实不多，改革这样一种制度，无疑有利于赢得民心。

　　其次，多年来社会上对劳教制度的批评，以及公安部等采取的改革措施(如缩短劳教期限等)，加上劳教制度的部分功能逐渐被相关法律制度所替代(如社区矫正)，使得劳教的人数逐年减少：从全国最多时的30余万人，到2012年底只有约6万劳教人员(另有约20万强制隔离戒毒人员)。2013年初全国政法工作会议后，各地相继停止使用劳教手段。到年底宣布废止劳教制度时，大部分人已经到期，继续关押的劳教人员已经不多了，这就使得国家在社会治理中对劳教制度的依赖已经大幅降低。

　　与此同时，在过渡的近一年间，社会治安形势基本平稳，也说明弃用劳教制度不会给社会带来不可克服的压力。

　　“变形记”与制度安排

　　劳教制度废止后，首先引发关注的是在河南多地出现的“非正常上访人员训诫中心”，以及其他地方相继出现的形形色色的“法制教育基地”“法制培训班”等。人们有理由担心，这类没有法律依据的“训诫中心”“法制教育基地”“法制培训班”会不会作为一出“变形记”，让劳教制度借尸还魂？

　　根据《立法法》规定，对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。因此，各地无权擅自设立这样的机构和措施，这一点必须明确。

　　另一个值得注意的现象是，劳教制度废止后，最高法院、最高检察院先后出台了诸多降低犯罪门槛、扩大犯罪圈的司法解释，如《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理敲诈勒索刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理抢夺刑事案件适用法律若干问题的解释》等。

　　在我看来，这也不够严肃，涉嫌司法权对立法权的侵犯。如果确实需要动用《刑法》，也应当通过修改《刑法》来实现。否则，在修法之前，只能就低不就高，按照《治安管理处罚法》来处理。

　　劳教废除后，原有的治安管理处罚、劳动教养、刑法“三足鼎立”的模式转化成治安管理处罚和刑法处罚的二元模式。原有的劳教对象一部分不能再处罚，如对上访者的违法劳教，因办案期限所限而对犯罪嫌疑人采取“以教代侦”等，其余则要分别归入《治安管理处罚法》和《刑法》的规制范围。

　　由于中国传统刑法强调犯罪行为要危害后果严重，废除劳教后，对于那些危害后果虽然不够严重、但屡教不改、有较大主观恶性的行为，可以在经过充分论证的基础上修改《刑法》，适当扩大犯罪圈。当然，《治安管理处罚法》和《刑法》本身也有一个无缝衔接的问题，比如，可以考虑将《刑法》上的拘役刑起点由1个月下调至15天——因为治安拘留的最长期限为15天。

　　目前，立法机关正在准备制定社区矫正法，这是废止劳教制度后一项重要的配套措施。

　　在实践中，社区矫正只针对被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种人。有必要进一步加大社区矫正的适用范围，如过失犯、短期拘役犯等，从而减少监狱关押人员。

　　类似“行为监督”的干预手段，可以考虑增加在社区矫正法中——即对那些屡教不改的轻微违法犯罪人员，如果经过专家小组评估后，认为其仍有可能继续实施危害公共安全和他人安全的行为的，在判处治安处罚或刑罚的同时，附加由法院判处一定时间的“行为监督”(初步设想为1个－6个月)，对其行为习惯和心理进行矫正和治疗。由于这是一种在社区中执行的保安处分措施，相比起传统的劳教，严厉性要大大降低。

　　在矫正实践中，各地纷纷设立了“中途之家”“社区矫正中心”等专门场所，为那些“无家可归、无业可就、无亲可投”的社区服刑人员提供过渡性、临时性食宿服务，取得一些好的效果，但发展很不平衡，亦有待改进。

　　有的地方人财物都严重不足，需要从财政和编制上予以保证。另外，还要配备社区矫正机构的警察，以保证对社区服刑人员的交付接收、组织宣告、提请执行变更、解除社区矫正、实施电子监控等。当然，也特别需要注意的是，在设计社区矫正相关制度时，也要防止异化成“二劳教”。

　　劳教制度废止后，依照《禁毒法》和《戒毒条例》的规定，原劳教场所职能由原来的劳教和强制隔离戒毒双重职能，转型为执行强制隔离戒毒的单一职能。强制隔离戒毒工作由公安和司法分段执行，一般在公安经过3个－6个月的急性脱毒期后，转送到司法行政的戒毒场所(即原劳教场所)执行。

　　据了解，中编办已经批复同意司法部劳教局更名为司法部戒毒管理局，原有各省劳教局于近两年陆续加挂戒毒局门牌，目前正在走更名程序。另外，也有劳教局更名为教育矫治局。其实，名称在很大程度上取决于转型后的功能，如果只强制戒毒这一项，那叫戒毒管理局合适；如果还要承担其他职能，如负责接纳收容教养、收容教育甚至强制医疗等人员，那就叫教育矫治局更合适一些。

　　由于戒毒人数近年来持续增长，因而绝大多数原劳教场所干警的工作内容比较饱和，工作和思想状态稳定。但也有的地区出现场所和警力富余的情况，特别是那些毒品形势相对不那么严峻的地区。这些地方尝试了其他职能的拓展，如改造成轻刑监狱等。

　　实行了数十年的劳教制度有一套规范化的做法，相比而言，强制戒毒还较新，除了《禁毒法》、《戒毒条例》以及司法部的戒毒工作规定外，强制戒毒的管理、教育、戒治等各项具体业务均有待进一步规范。

　　与此同时，还有一些问题有待解决。比如，劳教制度废止后，劳教警察身份有待进一步确认，可考虑改为强制戒毒干警和社区矫正机构干警；检察监督有待进一步明确。

　　由于原劳教所设有检察监督室，但现行法律没有明确规定强制隔离戒毒场所的检察监督，目前有的场所驻所检察室已按最高检有关规定撤离。检察监督的缺位不利于执法工作，特别是不利于场所一些非正常事件的处理。

　　“大劳教”仍待司法化改造

　　应当看到的是，已经废止的劳教制度，其实针对的只是“小劳教”——也就是1957年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和1979年全国人大常委会批准、国务院公布的《关于劳动教养问题的补充规定》以及1982年国务院转发、公安部发布的《劳动教养试行办法》所确定下来的劳教制度。

　　在“小劳教”之外，还有一个“大劳教”——也就是其他众多的剥夺人身自由的行政拘禁制度。

　　例如，针对卖淫嫖娼人员的收容教育制度。根据1993年国务院发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对卖淫、嫖娼人员由县级公安机关决定实行收容教育，期限为六个月至两年。由于该制度也存在公安机关既做运动员又做裁判员等弊端，加上立法层级低，暴露出的问题不少，被指“比劳教更随意”。卖淫嫖娼在中国并不是刑事犯罪，只是治安违法行为，收容教育剥夺的人身自由期限却过长，甚至比刑法上的某些犯罪处罚还严厉。

　　而且，就如劳教最后蜕变为强制劳动，收容教育在实践中也成了变相的强制劳动。它所存在的不合比例性、缺乏正当程序的保障等问题，与被废止的劳教制度有惊人的相似之处。

　　再就是针对未达到刑事责任年龄者的收容教养制度。根据1982年公安部下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》，公安机关可对被处收容教养的少年剥夺长达1年－3年的人身自由。这个立法层级更低，同样，公安机关既做运动员又做裁判员。

　　2013年，广受社会关注的李某某强奸案发后，许多人质疑李某某之前被处收容教养的效果，引起对此制度现行设计的反思。关于收容教养场所，必须在软硬件方面均适合对少年的教养和矫正，而不是一关了之，甚至造成交叉感染。与此相关的另一个制度是工读学校，目前在各地的发展也很不规范。

　　类劳教里的另一项，是针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度。目前，强制隔离戒毒决定、(提前)解除强制隔离戒毒和延长戒毒期限等，均由公安机关单方面作出，由于缺乏监督和制约，导致实践中强制隔离戒毒决定及其变更的随意性大，有些地方甚至出现为了多抓人而过度审批的问题。

　　还有针对精神病人的强制医疗制度可能带来的“被精神病”风险。关于这项不合理的制度，2012年修订的《刑事诉讼法》将依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序司法化——即将强制医疗的决定权从公安转移到法院，这无疑是一个进步。

　　但是，目前该制度的实施尚处摸索阶段，许多工作仍有待推进和规范化，比如强制医疗机构应当多长时间对被强制医疗的人进行诊断评估，以防不需要继续强制医疗的人长期被限制在强制医疗机构。

　　在这一领域，还有更大的隐患，那就是对于严重精神障碍患者的强制住院治疗，2012年通过的《精神卫生法》仍然没有实现决定权的司法化，“被精神病”的风险在这里依然很大。

　　“小劳教”废除后，《治安管理处罚法》中的治安拘留也将成为一个问题。过去在劳教1年－3年剥夺人身自由的遮蔽下，15天或合并执行的20天治安拘留似乎并不是一个突出的问题，但劳教废除后，治安拘留的合法性拷问已不容回避——同理，公安机关自行决定剥夺一个人15天甚至20天的人身自由，从人权保障的角度来看，仍然有足够的理由担心这样一种不受制约的权力容易被滥用。因此，对于治安处罚特别是治安拘留，未来也要从制度上加以完善，如在各级法院内部设立治安法庭，对其适用简易程序，引入司法审查。

　　此外，限制和剥夺人身自由的处罚和措施，还有公安机关过长的刑事拘留权、留置权，甚至“双规”“双指”，等等。如此种种，都是后劳教时代应当关注并逐步解决的问题。

　　这些“大劳教”的改革方向与“小劳教”也应当一致，那就是凡限制和剥夺人身自由的措施，都要按照《立法法》的要求，由全国人大或全国人大常委会以立法的方式来作出规定，低于这个层级的行政法规甚至部门规章无权规定这些内容；而且，正如我们不能把劳教升格为全国人大或全国人大常委会的立法就解决了其合法性一样，我们必须按照中国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》的要求和宪法关于国家尊重和保障人权的精神，将剥夺人身自由的决定权赋予一个不偏不倚的中立的法庭来行使，对各种“大劳教”措施进行司法化改造，这也是未来法治发展的必然趋势。

　　作者为中国社科院法学所研究员、刑法室主任

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