京津冀一体化溯源求解

　　编者按

　　京津冀一体化，在2014年春天成为炙手可热的话题。

　　对于京津冀一体化这一庞大计划，横看成岭侧成峰。着眼于为核心超级城市减负者有之，侧重拉动城镇化者有之，聚焦区域协同发展者有之，期待打造全球经济重要节点城市群者有之。而在此过程中，有“副中心”的热闹喧嚷，也有“畿辅新区”的严谨探讨，其背后，更关涉制度改革等顶层设计的大棋局。

　　从本刊采访来看，这个激动人心的区域发展战略，现实的着落点仍是经济发展的驱动力和辐射力---特别是作为核心动力源的北京的自身发展能力。

　　事实上，当周边省区热切盼望在此轮一体化过程中承接北京转移产业的时候，这座超级都市仍有诸多边缘地区渴盼投入与政策扶助。

　　正如著名经济地理专家陆大道院士接受本刊采访时所指出的，北京对于周边区域的拉动作用还没有达到某些世界中心城市的水平。因此，任何期望通过北京的资源输出来实现京津冀一体化发展的计划，都应被谨慎对待。

　　在京津冀一体化规划中作用举足轻重的吴良镛院士则在署名文章中提出，“复杂问题有限求解”---京津冀一体化不可能毕其功于一役，有赖于漫长的努力。

　　新机场：北京边缘的发展想象

　　虽然北京拥有中国最好的教育资源，但是南部地区远逊于中心城区，而且自城区向南一路递减。到京冀边界时，其品质或许还不及河北的中小城市

　　《瞭望东方周刊》记者齐岳峰｜北京、河北廊坊报道

　　从位于北京西南二环的菜户营桥一直向南，沿京开高速公路开车不到一小时，就可以抵达京冀边界。

　　并不宽阔的高速路边，北京的榆垡和河北的固安被同时指示方向。一并被突出标注的，还有北京新机场和上述两地都寄予厚望的附属产业区。

　　北距北京南五环不到40公里，距天安门约48公里，西距天津市中心约74公里---北京新机场，自2008年北京奥运会后开始受关注。从那时起到现在，尚未明确的规划，亦使当地民众对这一大工程萌生出多重心理期待。而在隔河相望的另一边，河北固安早已因“新机场”概念而风生水起。

　　在京津冀一体化的历史性背景之下，新机场及其附属的临空产业区被周边地区寄予诸多期望，对于生活在首都边缘地带的北京人来说，更是一个空前的发展梦想。

　　而这也关涉京津冀一体化的根本问题：北京五环内不到1000平方公里城区的发展能量，能否带动河北20万平方公里的土地，并辐射山西、内蒙古、辽宁、山东

　　或许，在大北京的能量渗入首都边缘的每一寸土地之后，才能谈及对更广区域的刺激带动。

　　小镇发展契机

　　据新机场环评公告，新机场一期征地拆迁涉及北京市大兴区榆垡镇与礼贤镇部分地区。

　　从榆垡镇政府所在地出发，穿过京开高速路向东，大片梨花盛放，还能看见城区难得一见的原野。地处京南永定河冲积平原的大兴区榆垡镇，素有“京南门户”之称。136平方公里的土地上，58个行政村承载了6.8万人口的繁衍生息，其中超过八成为农业人口。

　　站在永定河边，隔河相望就是河北固安。蹲在榆垡镇南各庄小商店前的汉子们告诉《瞭望东方周刊》：“向东两公里就是河北，27公里就是廊坊市中心。”他们觉得，就是因为与河北太近，当地“一直都不吃劲”。

　　对于“不吃劲”，曾实地调研的北京首都发展研究院院长梁昊光的解释是，历史上，榆垡镇是京东地区的集市中心和物资集散地，起着沟通京城和津西北、廊坊北部乃至唐山地区商品交流的节点作用。但是，现有第三产业仍然停留在为城南地区农村服务的水平。

　　这个“不吃劲”的地区，几乎成了北京南部发展的一个缩影，城市居民的人均可支配收入低于中心城区，也低于全市平均线。

　　梁昊光告诉本刊记者，“低就业、低收入”的现状，与教育水平紧密相关。虽然北京拥有中国最好的教育资源，但南部地区远逊于中心城区，并且自城区向南一路递减。到京冀边界时，也许品质还不及河北的中小城市，“这直接造成了南部居民在劳动力市场上竞争力较弱。”

　　由南各庄向北6公里再向东，就是礼贤镇。马路两边“国际礼贤”的标语昭示着这个小镇的雄心。

　　礼贤镇宣传部长汤洪涛用“百年难遇”来描述新机场的意义。

　　与榆垡相似，礼贤无比憧憬的背后，是当地的“最大实际”：拥有4个民族村的少数民族聚居地，南接河北的首都小镇，仍是典型的欠发达农业区。

　　让小镇萌发宏大信心的是，北京市大兴区“机场办”就设在该镇祁各庄村。

　　向东，就是北京南中轴线延长线。官方期待是，在这条珍珠链上，以南端的临空经济区为龙头，带动沿线正在进行优化配置的城市功能区，为北京催生一个城市发展的新起点。

　　为此，北京市分别从京台高速、京开高速向新机场规划了两条联络线，加之轨道交通，“新机场线起点至少会深入到长安街以北的核心城区地带。”

　　北京市在2009年正式启动“城南行动计划”，以数千亿元的投入平衡北京“头重脚轻”的发展态势。

　　2013年，第二期“城南行动计划”启动，继续强力推进南部发展。新华网的报道描述说，这个新三年计划中，新机场是“首都城市功能的重要支撑和安全保障，是首都经济的新引擎、城市的新地标。”

　　大北京的发展能量，终于让首都边缘地带升腾起热望。

　　北京边缘的另一个世界   

　　沿榆垡镇向东，穿过京开高速公路，会看见一个巨型雕塑“建设首都新航城”。

　　如映入眼帘的各类标语所述，当地政府雄心勃勃，希望借助建设新航城的契机，“大力推进高端集聚，促进产业发展实现新跨越”。

　　被寄予莫大期望的新航城，将是以南中轴为发展主线，建设以临空产业、商务服务、总部经济、文化创意、休闲娱乐为主的国际化高端产业新城。

　　20年了，小镇榆垡再次迎来发展契机。

　　上一次是在1994年。北京市为了支持远郊区小城镇经济发展，选择了10个乡镇作为政策支持的试点单位。榆垡位列其中，它同时也是全国重点发展的小城镇建设试点。

　　1995年颁布的《北京市小城镇建设试点工作意见》曾明确提出，这一举措旨在“大力促进郊区农村经济和社会发展，推进郊区城市化、现代化、社会化进程，缩小郊区与市区差别”。

　　小城镇建设也是“进一步优化北京现代化大都市的城市群体结构，建立完善的市区、卫星城、中心镇、建制镇四级城镇体系”的重要内容之一。

　　现在看来，当时最大的政策利好是：在这里投资50万元并购买一套商品房，就可以获得一户三口人的进京户口指标。

　　这次规模浩大的城镇化试验，在全国选择了500个小镇，其中的“试点重点”，被赋予了户籍、土地、贷款等优惠政策。

　　到1997年该政策终止时，约有上千个外地家庭落户榆垡，但只有几十家企业最终在榆垡经济开发区开工生产。

　　在度过政策规定的5年期限后，这些以投资之名落户榆垡的家庭纷纷迁离，成为海淀、朝阳乃至东城、西城的居民。“城区魔咒”再次显现。

　　梁昊光觉得，90年代的这次城镇试点之所以落空，缘于它们在分摊中心市区的功能定位方面并不明确，“规划建设只有大框架，没有具体的政策和有力的协调”。定位不明，只是按照大城市的模样克隆小城镇。加之试点城镇的产业支撑能力薄弱，“中心市区与卫星城之间的规模差距悬殊，导致卫星城对所在区域的经济辐射和吸引作用薄弱。”

　　如今，榆垡下属各村的发展状况与几十公里外的北京城区相差甚大，这个南接河北固安，东邻河北廊坊的区域发展缓慢，以传统农业为主的产业格局目前还见不到新鲜变化，“咱们这里就是种地。”

　　榆垡镇宣传部长王静说，镇政府的公开信息说“全镇农业工作以富裕农民为主线，以‘优果、减粮、大力发展经济作物’为农业结构调整方向”。当地先后出现了一些专业林果村。此外，位于该镇的“京南瓜菜产销联合体”和“京东南畜禽服务中心”，带动了数千户农民脱贫。

　　这里也一直在推进农业观光游，希望自己的“香草庄园”、“北京野生动物园”等项目引来人气。

　　礼贤镇宣传部长汤洪涛称新机场的建设“为打造以生态、人文为特色的高端商务和消费服务业提供了很大的想象空间”。

　　长期以来，当地以“一产”为主，“二产”比较落后，至于“三产”也就是一些小饭店、小旅馆。

　　在榆垡与礼贤，人们的生活与几十公里外的北京城区宛如两个世界，“晚上8点以后就关门了。”

　　对于与北京最密切的联系，汤洪涛的回忆是：礼贤、河北共筑北京安防“护城河”，共同管控。

　　发展的障碍还有很多---比如公路交通不畅，街坊路、连村路建设滞后，让产业发展“无路可行”。

　　对于地方发展滞后的原因，解释多种多样。比如当地人“既走不出去，也请不进来”，原本“缺乏经济头脑，缺少市场经济知识”的人们，闯劲和创业精神不足，“想干事又怕出事，想发展无思路，想发财无门路”---总之，基本是上世纪八九十年代的模样。

　　等待是值得的

　　发展滞后，使得这片区域对于新机场、新航城期望更高。

　　榆垡镇下面的村子里，“严厉打击违法占地、违法建设、抢栽抢种行为”等标语到处可见。大兴区机场办工作人员赵建国对本刊记者说，大兴区政府为“防止老百姓违法建设、非法占地、抢栽抢种等，付出了巨大的人力、物力”。同时，对老百姓的生产、生活也造成了不同程度的影响。

　　关于搬迁，闲聊的村民你一言我一语地调侃“也没说给点钱”。一个小插曲是，乐观的人们觉得，一旦给了钱，“发愁了，数钱累了怎么办啊？”调侃中亦有不舍，“故土难离！”

　　早在2011年，就有人在榆垡镇的网上社区留言称“昨日派出所电话通知户籍冻结，各村不能再开介绍信了”。

　　为了避免重复建设，当地对于一直热盼的投资也开始态度谨慎。

　　将来机场落地后，按赵建国的说法，当地肯定会有不小的变化，“相关配套项目、企业或者流通经济，对产业结构会有一个很大的提升。”

　　这个“提升”也包括当地的城镇化进程。机场建设会占用体量不小的土地，流通经济、大型配套设施还有用地需求，这必然涉及一部分农民转居、上楼，整个地区的城镇化发展速度会大幅加快。

　　而原来种地的农民，将来可能“上班了，有保险了”。

　　“此外，包括一些新上项目，停了先别上了，因为将来一规划，可能是高速公路，可能是跑道，土地的用途会有变数，所以全停了。”赵建国说，榆垡、礼贤组织了几百人的巡查队伍，分为宣传、信息、巡查、拆除等不同功能，这几年也拆除了大量违建。

　　因为，所有人正面对一个空前的发展梦想。

　　王静的说法是，“为了保障新机场建设，好多发展都已经停下来。因为我们不知道新机场占多大地方、怎么发展，要避免重复浪费嘛。”她说，有一些百姓会有想法，但是大多数人认为等待是值得的，“最终直接受益的是百姓。”

　　一些“三高”企业被清退，留下“好的、大的、有发展潜力的企业”，礼贤、榆垡都在“服务新机场”。

　　近几年，当地也不被允许新注册企业，尽管目前新机场建设不涉及榆垡镇工业园区，且“企业肯定都想来”，但是“进不来”。

　　汤洪涛提到，当地不再批准个人申请工商执照，由此可见，“礼贤镇为新机场顺利建设作出了巨大贡献”。

　　机场农业

　　礼贤镇的支柱产业也是农业，尤以蔬菜生产见长。上世纪80年代当地就有“首都南菜园”之称。这被当地官方视作发展航空食品等特色农业的有力基础。

　　在官方设想中，日后永定河走廊将以行政办公、医疗、教育、体育休闲、娱乐等产业为主。而与机场有关的直接产业可能就落点于礼贤镇相关区域。

　　这样的设想，让榆垡与礼贤都满怀憧憬。

　　在汤洪涛的阐述中，礼贤将来希望发展与航空机场直接配套产业、航空食品、教育等产业。这个目前“绝对是一产为主”的农业大镇，已经着眼于发展临空经济高端产业群，开始打造物流、投资、市政、农业四大产业集团。

　　“建设宜居宜业航空新市镇”的思路被提了出来。经过与市、区规划部门接洽，礼贤已经成立了镇属投资管理中心，采取“腾笼换鸟”的方式，清退“三高”“五小”等企业。

　　榆垡则开始做基础规划与前期准备。在他们的构思中，京开路西侧将保留观光农业与休闲度假相关产业。

　　大兴区人力社保局、区教委在榆垡和礼贤成立了教育基地，两地各有一个职教分中心已开始运作，针对机场工作技能的基础培训已经展开。

　　“先准备，摆渡车怎么开，叉车怎么开，技工要有技工证，为当地农民的就业提前谋划。”赵建国说。

　　一河之隔的热度

　　榆垡充满期待，一河之隔的固安则早已享受到了新机场的利好。

　　这是一个和榆垡、礼贤截然不同的世界。

　　经过永定河，首先是当地最大的在售楼盘固安孔雀城---巨大的别墅和低密度住宅混合区，还有正在大兴土木的新工地。每一块工地挡板上，都醒目地提示着新机场对此处房产升值的利好。

　　售楼处，北京新机场、临空经济区醒目地标示在宣传板上，尚在愿景规划阶段的机场、临空产业区以及规划机场高速、规划南中轴路、规划京台高速都十分清晰。

　　销售顾问说，从北京城区飞驰而来的轻轨在“固安附近”会有一站。这个项目最新一期联排别墅均价每平方米1.3万元，低密度花园洋房在1万至1.4万元之间。

　　销售顾问认真地说，一河之隔，对面的榆垡就要受限于北京的限购政策。

　　这些住宅，都在名为“固安工业区”的土地上。官方信息说，固安工业园区确立了“电子信息产业”、“汽车零部件产业”、“高端装备制造业”三大产业方向，复合规划了中国北方电子信息产业基地、中国北方汽车零部件产业基地、高端装备制造业基地、城市核心区、生活配套区5大功能区。

　　而此时此刻，满眼所见都是漂亮的住宅。公开数据介绍，2009年固安工业区规划面积由4平方公里扩大到24平方公里。

　　榆垡人对固安的发展心态复杂。在地理空间上，两地来往并没有被省界隔开，如梁昊光对本刊记者所说，“固安地区处在首都经济圈重要节点上，在贯通京津两大直辖市上有很强的空间优势。”

　　他觉得，地处北京南部边缘的乡镇，在功能配置和产业结构上还不如固安。

　　一个原因可能是，即使对于自己的边缘地带，北京也存在某种“虹吸”作用。而且，与固安集中资源“配合”北京发展相比，边缘地区在大北京规划中的角色和地位显然有些逊色。

　　面对大兴与固安几乎同步准备建设的新机场以及配属发展的临空经济区，赵建国认为，这需要国家层面的关注，“必须统筹考虑，规划定位，如果是两个省市分头搞肯定是恶性竞争、同质竞争。”

　　他认为，最终“需要国家在政策上支持扶持，仅由大兴自己来做，难度可想而知。”他解释说，“作为市级的重点区域可能相对要好一点，但是远远不如国家级的。国家级开发区的政策配套和相关的措施都更加到位。”

　　夏天已至，可研报告将成为新机场、新航城蓝图的下一个关键节点。在京津冀一体化被高调提倡的背景下，这个位于北京边缘的发展契机似乎还有更多想象空间，抑或更多变数。

　　陆大道：要承认北京的核心城市地位

　　中国作为第二大经济体，还没有城市群像以东京、伦敦、巴黎为核心的城市群那样，在世界经济的节点中占有举足轻重位置。在京津冀地区要承认北京的核心城市地位。这不是说符合北京一家的利益，而是要符合全中国的利益，要符合全国的战略利益

　　《瞭望东方周刊》记者吴铭|北京报道

　　作为中国最权威的经济地理学家，中科院院士陆大道一直领衔中国国土开发、区域发展等领域的重要研究，他同时也是中国地理学会理事长、中国科学院地理科学与资源研究所研究员。

　　接受《瞭望东方周刊》专访时，陆大道说，处理京津冀区域的发展问题，首先应该正视北京自身的发展水平。他期待着中国出现在世界经济节点中举足轻重的城市群，而同时，他也强调，京津冀建设这样的城市群，必须以北京为核心。

　　北京、天津之间曾存在不和谐因素

　　《瞭望东方周刊》：你如何看待京津冀区域协同发展的问题？

　　陆大道：京津冀协同发展，有着深厚的历史背景。建国60多年来，三省市一直在一些重要的问题上相互联系。其中，北京和天津在不同的历史时期有不同的定位。20世纪50年代，按照第一个五年计划要求，北京改消费城市为生产城市，大规模发展工业。

　　作为生产性城市，北京得到了大规模发展，特别是最近30多年来，高端产业迅速发展，从中关村到金融街、CBD等重点地区的高端服务业持续发展的思路是正确的。

　　而在上世纪五六十年代，天津的国家重点建设项目很少。到了上世纪七八十年代，天津强烈要求发挥历史优势和区位优势，把自己作为北方的经济中心来建设和发展。实际上，长时期内这个要求没有得到充分回应。

　　北京一直是国家经济建设发展的战略重点，天津则是近20年以来，特别是2006年中央确立天津滨海新区的发展战略以来，发展速度才显著提高。

　　在我看来，天津应该有自己的发展方向，而不应仅仅定位为北方最大的经济中心---言下之意似乎是北京最好少做些项目。

　　20世纪30年代，中国有所谓的“上青天”的说法，上海、青岛、天津是当时民族工业比较发达的城市，天津堪称北方地区的经济中心。但到了40年代，随着日本在东北地区发展现代工业，天津就失去了这个地位。

　　北京、天津之间曾存在不和谐因素，建国后相当一段时期，两市在很多项目上是相互竞争的。天津利用海港进行对外进出口贸易，成为华北地区对外贸易的大门，有段时间北京也在河北唐山地区建立自己的港口。

　　京津都在河北的地理范围内。为了发挥北京的首都功能，河北就要拿出相当一部分自然资源供给北京。河北通过煤炭开发，把煤电输往北京。用来自河北的水修建官厅水库，主要给北京供水。60年代利用张家口、承德地区的河流来水修建了密云水库，初衷是供给北京为主，辅以供给天津。给两市供水一些年后，由于北京用水紧张，中央要求，把密云水库的水全部给北京，至于天津，则由中央出面，要求建设潘家口水库，实施“引滦入津”工程。其实河北省自己的用水也很紧张。

　　唐山地区的煤电、张家口地区的蔬菜等全力供给北京，而北京排出的生产生活污水则流经廊坊、天津，给这些地区带来了污染。

　　京津冀要打造成以北京为核心的城市群

　　《瞭望东方周刊》：京津冀协同发展讲了很多年，为何结果并不令人满意？

　　陆大道：美国有以纽约为核心的城市群，日本有以东京为核心的城市群，英国有以伦敦为核心的城市群，法国有以巴黎为核心的城市群。我可以正式提出来，京津冀要打造成以北京为核心的城市群，而不是以北京、天津为双核心。

　　若要达到建设成世界知名城市群的目标，京津冀地区城市发展要进行合理的空间布局，产业结构要在区域内合理调整，要协调发展。这是区域发展的客观要求。

　　无论北京、天津，城市的发展定位都有其客观规律，人为的规划、政策要符合客观需要。

　　在区域发展中，首先要合理协调河北与北京之间的关系。10年前，有学者说河北的经济是“缺钙”经济，这非常具有挑拨性。近年来，北京与河北的关系处理得不错。

　　从地理范围来讲，京津都在河北内部。京津的持续、大规模发展，当然需要外围的支持与合作。河北的发展迎合了京津发展的需要，在为首都提供服务的同时，也一定程度地带动了自己的发展。

　　但是我们也要看到，建国之初，河北省的经济规模与山东省差不多，而现在大概只有山东的60%。过去10多年的发展过程中，河北已注意到了“秦唐沧”地区的发展，看到了沿海地区发展的必要性。而在建国后的前40年，河北省把重心放在了太行山地区。山东省则是一直侧重于沿海地区经济的发展。

　　曾经有人说存在“环京津贫困带”问题，不能只是简单地说是配合京津发展带来的问题。

　　中国作为第二大经济体，还没有城市群像以东京、伦敦、巴黎为核心的城市群那样在世界经济的节点中占有举足轻重位置。我们有条件、也必须有一两个区域核心城市，对全球经济具有重要影响力。

　　所以，我一再强调，在京津冀地区要承认北京的核心城市地位。这不是说符合北京一家的利益，而是要符合全中国的利益，要符合全国的战略利益。

　　京津冀地区，只有以北京为核心城市，进行区域协调发展，才有可能发展为世界经济重要节点城市。当然这没那么容易。世界重要经济节点城市大都位于大江大河沿岸、沿海等地区，具有较为充足的水源供应与较大的生态环境容量。北京在这方面稍显欠缺。

　　京津冀区域发展中，需要顶层设计。要承认区域内各省市的差异，承认结构调整的必要和困难。中央有关部门出面制定顶层设计规划，得到京津冀两市一省的共识，才有可能把这个地区建成世界级大城市群。

　　特别要注意的是，应该以北京为核心。这是一个客观事实。

　　同时，还必须把这一地区的高度城市化与高度农村现代化结合起来，建设成中国最发达的城乡协调发展的地区。北方的农村现代化应该在这个地方有个样板。不能说首都地区未来的发展都变成城市，农村还是需要的。

　　要规定一体化的基本要求

　　《瞭望东方周刊》：差异化发展的问题也讲了很多年，这一次舆论突出了“副中心”这类话题，你如何看这个区域的城市空间规划与合理布局？

　　陆大道：这个问题不久前我们刚刚在一个重要会议上进行了讨论。把北京的一部分功能疏散到外地，这是采取措施的一个方面。

　　城市合理布局，首先要准确定位，城市之间应该是分工互补的关系。

　　这方面北京已经迈出了很大的步子。北京原有的基础原材料工业，譬如首钢、化工厂都迁离出去，房山燕山地区的一些石油化工产业不易迁出，在生产上也进行了严格的控制。

　　现在，北京主要发展的第三产业占全市GDP超过70%，第二产业占比超过20%。应该说北京市单位GDP的能耗、水耗、污染物排放量已经较小。北京在产业结构调整上做了很多工作，取得了很大的成效，也付出了巨大的代价。

　　同时，也要认识到河北在产业结构调整方面面临的压力。中央给河北下达严格的命令，要求配合解决北京的雾霾问题、华北的雾霾问题，河北的贡献是最主要的。

　　现阶段，我们国家的产业结构水平不高，很大程度上依赖于基础原材料工业。在区域城市发展过程中，大量社会问题、经济问题、技术问题、环境问题相互纠缠，增加了解决环境问题、产业结构调整问题的难度。区域一体化的发展要求不容易达到，有一个过程。

　　区域内不同城市在发展过程中应该允许一定程度的竞争，也要规定一体化的基本要求。有些产业在不同城市有不同的保护政策，企业家到底是在大城市发展企业，还是在城市群里的小城市发展，这和当地政府的政策有关。产业发展需要配套服务，如果发挥不同城市的特色，也不至于同质化。

　　其实，北京目前在世界经济节点城市中的地位还没有达到香港、东京、新加坡的级别，如果20年前就明确把北京定位为中国的大金融中心进行建设，今天在世界经济中的权重应该更高。

　　全球的经济节点、高端服务业的节点，如伦敦、巴黎、新加坡、东京等城市，同时是该国的政治、经济中心。外国跨国公司进入中国，和中央政府各部门打交道是非常必要的，所以，跨国公司进入中国首选北京。与天津相比，北京有很强的政治优势。北京是我国的政治中心、金融中心、高端产业研发中心，天津的定位是北方的航运中心、制造业中心、原材料中心。所以，新机场同时服务北京、天津有些不太现实，还是应以服务北京为主。

　　一体化不是扁平化、同质化

　　--- 专访清华大学建筑学院城市规划系主任吴唯佳

　　我国宪法中只有一个首都，设置政治副中心远远超出京津冀协调发展的范畴，属于国家顶层设计的内容

　　《瞭望东方周刊》记者吴铭 | 北京报道

　　学界之中，对京津冀一体化最早、最著名的研究，是由著名建筑学家、两院院士吴良镛主持的《京津冀地区城乡空间发展规划研究》系列报告。

　　自2002年发布第一期至今，这个系列报告在首提“大北京”概念之后，对京津冀协同发展问题进行了深入研究。到第三期发布，其多项内容被纳入三地发展规划。

　　就当前京津冀一体化的机遇等问题，《瞭望东方周刊》专访了该系列报告的另一主要负责人---清华大学建筑学院城市规划系主任、建筑与城市研究所副所长吴唯佳。他同时也是北京、廊坊、南通等地城市总体规划以及天津、苏州等地发展战略研究的参与者。

　　此次采访中，吴唯佳介绍了学界对京津冀一体化问题的研究历史，这也是对这一区域一体化发展进程的回顾。

　　对于环北京地区的城市发展，他认为，科学建设“畿辅新区”将成为京津冀一体化的关键问题。

　　一体化30年推动未停歇

　　《瞭望东方周刊》：近几十年来，国内学界对京津冀一体化的研究经历了怎样的历程？

　　吴唯佳：如果要回溯，还比较久远。最近来说，应该是在20世纪80年代初，改革开放之初面临着国家区域经济分布的问题，中科院地理所以胡序威研究员为主的科研团队围绕京津唐作了一些研究，特别是考虑当时国家的产业布局，以北京、天津为重要节点的京津冀地区有较多的煤炭、钢铁资源，是国家重要的能源基地，所以就开始研究北京、天津、唐山之间的产业协调合作问题。

　　这个团队的任务来源于原国家计委。当时的产业协作问题，还包括北京如何与河北合作，保障对首都农副产品的供给等。这项研究对国家的区域开发等决策产生了不小影响。

　　同期，吴良镛院士和清华大学城市规划教研组的学者们，也从旧城保护和区域发展角度参与了北京总体发展规划的研究，着重考虑北京未来的空间发展问题。城市规划非常重要，城市不是孤立的，总是和区域在一起。当时还考虑到，随着北京市区的不断增大，需要研究首都与北京市域以外地区的关系和布局安排问题。

　　清华大学当时的研究工作，对80年代北京市总体规划的编制产生了很大影响，比如北京旧城如何保护等问题。

　　区域有总的发展要求，京津冀各有发展重点，这两方面会有不同，致使三省市之间在各自发展诉求方面不能很好协调，进而造成现在的环境问题比较严重、产业不对接等问题。在土地开发方面，发展的早期就不一致，北京引进了不少工业企业，城区面积越来越大，不断向外蔓延。

　　到了90年代，京津冀之间产业协作仍在计委系统下推进，其中也有一些成功之处，比如河北作为毗邻北京的省份，它服务中央的要求是很明确的，包括对北京的农副产品供给、水资源调配，都能得到很好保障，但在河北省内的争议也很大。

　　河北几任领导都很重视与京津的关系，都明白河北的发展要围绕如何发挥京津优势来考虑，相继提出了环首都圈、环渤海湾圈等想法。随着河北沿海港口的开发建设，包括黄骅港、曹妃甸港等，河北把发展重点放在了沿海城市，比如唐山、沧州。黄骅港还是我国煤炭的重要输送口岸。

　　在发展过程中，京津冀都非常重视工业企业或项目的引进，企业入驻时会考虑各方给予的条件，比如摩托罗拉在天津落户，一些汽车企业在北京落户等等。北京作为首都可以动用大城市优势和更多的政治资源。天津、河北一些地方部门不能按照原来自己的设想吸引这些企业或项目落户，就有怨言。这也是京津冀合作不畅的体现，这种情况不止出现在90年代，2000年后也有。

　　90年代末，在吴良镛院士领导下开始研究“大北京”的构想，把我们研究长三角区域协调发展的思想挪了过来。当时的想法与吴良镛院士和清华大学80年代对北京工作的想法是一脉相承的，觉得北京要发展，需要有一个区域统筹。而真正形成这个构想就到2000年了。

　　我们的思路是把北京的发展与区域的发展关联起来，形成了《京津冀地区城乡空间发展规划研究报告》。第一期报告的发布引起很大轰动。国家发改委系统原先撤去了原国家计委的国土地区司。现在是由国家发改委地区经济司负责长三角、京津冀等的经济区规划工作。

　　在国家多个部门和领导的努力下，促使京津冀三省市在2004年初达成了“廊坊共识”。三省市之间也有一些具体成果，比如首钢的搬迁。

　　对天津的影响是，在北京奥运会即将召开的背景下，修建了京津城际铁路，并推动了天津滨海新区的建立。

　　同时，第一期报告也推动了河北围绕北京外围的道路建设，开辟了一些新的进京高速公路，一定程度改善了北京外围的河北城市间交通联系，缓解了北京的区域交通压力。第一期报告之后，清华大学团队在吴院士的带领下，又相继发布了两期报告，也都送往国家有关部门和相关机构参考。

　　以“畿辅新区”疏解首都新增功能

　　《瞭望东方周刊》：对于北京周边的城市发展，在清华大学《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》中，提出了“畿辅新区”，它的设置出于怎样的考虑？

　　吴唯佳：首先，北京新机场是一个考虑因素，因为机场是城市的枢纽门户。不过机场只是给畿辅新区的发展带来了可能，并非必然。

　　提出畿辅新区，主要是疏解北京的首都功能，把新增部分放在新机场附近组织安排。而新机场客流目的地主要是北京，在其附近安排首都功能的新增部分，可以减轻中心城区的交通压力。

　　建设畿辅新区的必然性，还取决于北京及周边地区的发展需求、条件以及国家的发展战略意图。当然，它也可以承接国家和北京的教育、科研功能的发展需求。

　　同时，京津冀之间需要有一些能够共同发力、共同行动的工程或项目。畿辅新区可以地跨京冀，紧邻天津，很好地促进京津冀区域一体化。

　　不过，这并不意味着把京津冀的协调发展就压在畿辅新区上。北京东南部是北京唯一还有发展条件的平原区域，与河北紧密相连，如果没有新机场，北京南部地区的空间组织调整仍是一个重大的挑战和问题。

　　我们还是坚持认为，对于京津冀来说，原有城市的发展、转型是最主要的任务，也是最基础、最根本的事情，这既包括北京、天津，也包括石家庄、唐山、保定等城市。

　　《瞭望东方周刊》：什么样的地方可以建设畿辅新区？

　　吴唯佳：首都功能的疏解需要有一个区域统筹的安排。北京新机场选址南部，这个偶然因素为畿辅新区所需的基础设施提供了便利。

　　首先，畿辅新区建设地需要良好的生态环境，同时要有很好的基础设施保障；从规划的角度讲，如果畿辅新区作为中国首都的一个新区，还希望在人文的传统方面拥有优势，至于历史、自然的优势是什么，都需要深入考虑。

　　在畿辅新区的选址上，我们也作了北京中轴线的考虑。在北京正南的白洋淀方向，在这个长轴上选择未尝不可，而这取决于决心，愿意承受多大的代价。这都是科学问题。

　　畿辅新区的建设目的之一是疏解新增的首都功能。顶层设计由国家层面解决，同时我们也认为，中央机关在北京是历史形成的结果，北京也为旧城保护、改造付出了巨大的努力，虽然有时不太理想。我们工作的基础以这个布局不应该改变来考虑。

　　畿辅新区建设难度很大。首先，选址地跨北京、河北；其次，它要疏解首都职能，这涉及国家改革发展的总体思路。这些想清楚了才能往下推进，目前还只停留在学术研究上。

　　我们希望畿辅新区成为我国发展转型中的一个典范工程。深圳、上海浦东的发展都不是只靠一个省市完成的，都是区域合作的结果。而畿辅新区的提出和建设，会有更高的要求，这也体现在行政关系上。所以，希望有一个更好的制度安排来统筹处理，这是一个巨大的挑战。

　　一体化不是同质化、扁平化

　　《瞭望东方周刊》：人们经常说，北京、天津将河北的人才、投资等各种资源“吸走了”，造成了巨大的发展差距，你如何看这个问题？

　　吴唯佳：北京是国家首都，天津要打造成北方经济中心，显然是国家重要的人流、物流、资金流的流通中心和枢纽，所谓“虹吸”必然存在。我们要推动京津冀协调发展，并不是说让京津冀同质化、扁平化，梯度发展是需要在区域协调发展中统筹考虑的。

　　按户籍人口计算，接受大学教育的比例，北京是30%，天津是20%，河北是10%，这是许多历史原因形成的。北京30%的比例也高于上海，在国内最高，也不好说上海人跑到北京是受“虹吸”作用。不同地区的发展水平不同，资源禀赋发挥的作用也不同。

　　《瞭望东方周刊》：在京津冀一体化过程中，三地的角色定位是怎样的？

　　吴唯佳：三地角色定位都很清楚。北京是首都，功能包括四个服务：服务中央、服务国家对外交往、服务北京科技文化教育、为北京老百姓的生活提供好的服务。

　　天津的定位是北方经济中心，这里有大港口，是工业制造基地、新兴产业发展的聚集地，承担着带动中国北方地区发展的重任。

　　河北省的定位是要为中央服务，为首都提供水源、生态环境保护，等等。当然，河北也面临巨大的挑战，作为农业大省，如何向现代化、工业化、城镇化发展转变，有很大难度。

　　《瞭望东方周刊》：在京津、京冀之间中间地带的一些中小城市或城镇，像廊坊、燕郊等，似乎很繁荣，又似乎很尴尬？

　　吴唯佳：同一经济区域内的不同城市之间是紧密联系的。北京、天津之间是一个城市走廊，这个地区有天然的交通、基础设施管线优势。面临的挑战是，在目前情况下，城市以中心城区为重点发展的理念，对京津城市走廊地带的城镇和生态环境保护重视程度还不足。

　　我们一直有种感觉，在河北方面，不是特别重视廊坊，而是更多地关心石家庄、唐山、保定等城市。以中心城区为核心理念的时候，作为中间地带不受关注，但是现在看到中心城区面临着巨大的挑战、压力，中心城区蔓延不符合发展转型的要求，就需要区域的统筹安排；所以未来这些“中间地带”应该得到更多关注。

　　在发展中间区域时，更加需要有序协调的管理，不要把大城市病经过区域协调再扩散到中间区域和新城镇。

　　市场决定离京企业往哪走

　　《瞭望东方周刊》：在你看来，推进京津冀一体化的主要障碍是什么？

　　吴唯佳：区域的整体利益如何有效保护，尤其是首都职能如何正常发挥，区域发展如何健康和谐，这是根本问题。

　　如何从原来重发展、重经济增长，向经济、社会、生态环境和谐发展转变，还存在难度，这有认识问题，也有行政分割、部门分割、城市之间分割的因素。如何扭转这些问题是个难点，这需要一个好的顶层设计。

　　《瞭望东方周刊》：对于北京把一些产业迁往河北，你如何看？

　　吴唯佳：从区域经济来看，无论京津冀，还是长三角、珠三角，大城市肯定是这一地区经济发展的主要动力，提供主要的市场、信息、资金、人员。

　　京津冀之间的关系也要更多地服从市场的决定，按照市场规律，由企业、生产组织者来选择合适的位置组织生产。我们关注的是，河北省能否更好地适应市场规律，提供较好的基础设施、人力资源、商业营销管理、法制法规等外部环境，使这些产业、工厂能够很好的组织生产，这是要点。

　　企业迁移需要不少成本，不只是固定投资、设备的迁移，企业员工的结构也会发生改变。所以企业是否搬迁要按照市场规律来组织。

　　对于北京来说，不适合首都功能的一些企业、产业，带来的人口压力、环境压力很大，会对这些企业进行限制，搬迁也是没办法的选择。

　　但是搬迁到何处是另一件事。企业搬迁肯定会考虑人力资源、市场条件、资源环境条件，也包括外部的组织环境能够提供充分的保障，等等。

　　所以，对于京津冀来说，如果区域协调对河北给予支持的话，更多的应该放在怎么改善河北的人力资源质量，促进提高企业管理经验，以及城市经营、管理运作的机制制度，包括软环境的改善，等等。

　　国家建设决策不应被用来炒作

　　《瞭望东方周刊》：近年来，河北固安、香河、燕郊等地建设了大量房地产项目，吸引北京购房者，也有人把周边房地产的发展看做一体化的成果之一，你怎么看？

　　吴唯佳：京津冀地区协调发展，要把各自的优势合在一起，不同城市、不同地区在区域里各有相应的职能、定位。对于北京外围的房地产，要观察在多大程度上为首都功能作出了贡献，对北京的人口、产业疏解有什么帮助。现在来看，这些房地产建设是否健康，是一个需要研究的问题。

　　这些房地产地价比较便宜，给老百姓提供了更多选择。而这也是一种没有办法的选择。如果河北、北京合作，促进住房建设与企业、工厂的统筹安排，也能减少员工的通勤时间。现在的问题是，就业部门主要集中在四环之内，新建的住宅主要分布在五六环之间，一些公司白领住在燕郊、通州等地，这增大了通勤量，延长了通勤时间。

　　不能简单地说河北在北京外围的房地产建设为京津冀一体化作出了贡献，问题不是那么简单。只能说，河北房地产的开发看中了北京的房地产市场，而当前北京的房地产市场也不健康。

　　保定这件事给大家提了一个醒。做研究的时候，我们一直在说，一个地区，尤其是首都，它的政治功能一定程度上和经济功能比较密切。首都有较多的政治影响力，经济会依附于这些政治影响力来发展，尤其现代国家，特别要避免一些规划、政治决策被市场经济因素所左右。如果希望通过一些政治性的宣传口号来拉动经济，这种做法恰恰会给城市的长期发展带来不利影响。

　　以保定为例，在媒体宣传下，房价急速上涨，这给当地解决发展问题带来更大的困难。所以，国家建设的决策不应该被用来炒作。它对市场来说既不公平，也不健康，造成更大的社会困扰。

　　如何来处理规划和市场的相互调节？不要让市场牵着规划走，需要有全局意识，事后弥补会带来很大的不必要投资。同时也要限制市场利用规划信息炒作的行为，在规划正式公布前被市场利用，会给以后的公共投资带来巨大负担。这都是将来城市规划法制管理改革要解决的问题。

　　对于保定“是政治副中心”这一莫名其妙的说法，我们也不知道出自何处。

　　其实，一个国家的政治副中心的出现与政体改革密切联系。我国宪法中只有一个首都，设置政治副中心远远超出京津冀协调发展的范畴，属于国家顶层设计的内容。

　　从我国的历史上来看，某个时期出现的两京、陪都，都是国家重大事件产生的结果，都有种种重大的政治原因，世界其他国家也是如此。