从省纪委书记看纪委变革

　　文_过勇

　　在过去的三十多年中，纪委在既有的制度框架下，朝向良好的反腐败机构方向有了显著的改善。这在历年省纪委书记权威性、独立性、廉洁性和专业性的变迁中尤能体现出来。

　　然而，纪委的未来改革不仅取决于其自身的发展，在很大程度上也取决于其在国家廉政体系中的位置。这涉及到政治体制改革的核心内容。

　　分量和受重视程度先下降后上升

　　本文统计了1978年至2012年各省市区191名省纪委书记。为了便于比较，选择1980年及之后每个5年的年份作为基准年，比较各时段的省纪委书记职业背景。

　　从权威性来说，纪委书记在党委中的排名是其直接反映。

　　在改革初期，省委常委通常由第一书记、常务书记、书记、常委组成，纪委书记一般由省委书记兼任。1980年代初，各省不再设第一书记，纪委书记一般任常委。2001年，“江苏曹克明模式”开始推行，纪委书记逐步由副书记担任。然而2006年省委“减副”，省纪委书记重新改由省委常委担任。

　　由此来看，纪委书记的地位经历了一个从书记到常委，再到副书记，最后到常委的变化。

　　这却并不能完全反映他们在省委常委会中的排名变化。他们的排名有时并不完全依据纪委的地位，而是以进班子的先后顺序排。

　　但可以肯定的一点是，2001年纪委书记从常委升格为副书记确实提高了纪委书记的排名和纪委的权威性。

　　此外，权威性还包括一些隐性的因素，比如纪委书记的政治发展潜力。

　　如果省纪委书记总是成为“最后一站”，那么说明这个职位并没有受到太多的重视，他们的政治权威必然受到一定限制，工作激励也会受到一定影响。相反，如果他们离任后能有较好的政治前途，那么其权威性必然会得到提高。

　　梳理省纪委书记的职业前途，很明显从1980年到1995年，职业前景是持续下降，但从2000年开始显著回升。这反映了不同时期纪委书记在国家政治生活中的分量和受重视程度，经历了一个先下降后上升的过程。

　　来自经济建设部门者减少

　　影响纪委独立性的因素较多，其中之一就是纪委书记的工作经历。

　　在调查力量有限的情况下，纪委书记有一定的自由裁量权决定调查的优先级。而怎么决定可能受工作经历的影响。

　　按照省纪委书记的主要工作经历进行统计，可以发现1978年以来，来自政府经济建设部门和企业的纪委书记人数显著上升，到2000年几乎达到了一半。但这些部门恰恰是腐败多发、易发的领域，是纪委监督的重点。如果纪委书记来自这些部门，从理论上来看，会降低纪委工作的独立性。

　　好在这一情况在2000年之后得到了明显的扭转，到2010年仅有12.9%的省纪委书记来自这些领域。2010年在任的纪委书记中长期工作在监督部门的比例明显提高。

　　同时，由地方政府首长升任纪委书记的比例也在逐渐下降，这表明纪委书记的重要性在提高，不再是少数“劳苦功高”官员解决级别的途径。

　　纪委书记异地任职的情况也可能会影响其独立性。

　　改革开放以来，省纪委书记中籍贯和任职地不同的比例一直比较高，但是经历了一个先下降，后迅速上升的过程。最低点出现在1990年，只有46.7%的省纪委书记不在其籍贯地任纪委书记。在1980年和2010年，这一比例分别达到了76%和77.4%。

　　主要工作地和任职地差异更能说明问题。在1980年，28%的省纪委书记被调任到其主要工作地之外的省份担任省纪委书记，这一比例在1985年显著下降，到了1990年竟然降到了零。从2005年到2010年，主工作地和任职地不同的比例先后被提高到了25.8%和58.1%。

　　这表明，省纪委书记异地任职已经成为提高纪委独立性的一项重要措施，并且落实的非常快。

　　此外，还可以用纪委书记在本省工作过的地厅级机构数量来衡量纪委工作的独立性。

　　1980年以来，省纪委书记平均工作过的地厅级机构持续减少，这在一定程度上反映了其工作独立性的提高。因为一名纪委书记如果在某一个部门工作过，那么在调查该部门腐败案件时，他可能会受到相对较大的干扰，从而影响其工作的独立性。

　　近一半有纪检或监督工作经历

　　纪委书记是否能够比较专业地开展工作，取决于两方面因素：一个是学习能力，这可以用原始学历和专业背景来衡量；另一个是职业经历，可以用是否有在纪委和其他监督部门工作的经历来衡量。

　　从1980年到2010年，省纪委书记中原始学历在大专以上的已经从8%逐步提高到了83.9%。这与此时全国整体学历水平提高是相一致的。

　　值得注意的是，他们中有文科背景的比例在逐步提高。不仅最初学习文科的比例接近三分之一，而且越来越多理工科背景者在进修的时候也选择了文科。2010年在任的省纪委书记中有文科学习经历的比例达到了71.0%。这有助于他们利用已有的研究成果，把握腐败发生发展的规律，用科学的手段反腐。

　　同时，分析表明2000年之后，差不多有三分之一的纪委书记在任职之前曾经在纪检监察机关工作过，而在其他监督部门工作过的比例也有显著提高。2010年在任的省纪委书记中有类似工作经历的达到了48.4%，这为他们专业化地开展工作提供了可靠的保障。

　　体制改革取决于两个关系

　　纪委的角色和定位，以及未来的改革取决于两个关系——与检察机关、与党委的关系。

　　纪检监察机关和检察院有一定的竞争，但更主要的是合作。目前大多数腐败案件都是由纪检监察机关首先调查，再移交给检察院的。检察院也可以直接立案侦查，但比例较小。

　　反腐败体系拥有多个执行机构能够形成一定的竞争机制，但责任也往往不太明确。这在保护举报人方面十分明显。

　　从香港等地的经验来看，举报，特别是实名举报已经成为发现腐败线索的重要渠道。然而在大陆，腐败因举报被发现的比例并不高，实名举报占全部举报的比例就更低。

　　以河北省为例，全省纪检监察机关每年受理信访举报在6万件左右，其中只有不到25%是实名举报。

　　此外，纪委对同级党委进行监督比较难。那么如何保持纪委的独立性呢？

　　过去几年中，中央纪委直接委派纪委书记，并且60%的省纪委书记是异地任职的情况表明，在大的制度框架没有变化的情况下，中央纪委以此增加省纪委工作的独立性。十八届中央纪委三次全会又提出“两个为主”——查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。然而，能否将纪委直接改为由上级纪委领导呢？这可能会遇到需要修改党章的问题。

　　另外，根据中组部张阳升的研究，因腐败而受到党纪政纪处分的党政干部中，进而受刑事处罚的比例十分低。1993～1998年每100名受处分的干部只有42.7人被立案侦查，6.6人被判刑。判刑的比例省部级干部为10.3%，地厅级为9.1%，县处级为6.4%。相比之下香港腐败案件的判罪率是78.4%，是内地的接近10倍。这些都要求对纪委在国家廉政体系中的角色进行重新定位。