广州区划调整系列报道之

　　新区域

　　大广州大趋势

　　番禺篇（上）

　　6月18日，一块“广州市番禺区人民政府驻广州市办事处”的牌匾，在起义路一个空置仓库门前被发现，揭开了一段鲜为人知的历史。难道广州一个区还有驻广州办事处？番禺区政府办解释，原来这个机构始设于上世纪5 0年代，到2000年番禺撤市设区后停用，但直到今年5月，该机构才正式注销。

　　番禺网友“乡下台”认为，其实很多人不了解，在上世纪90年代前，番禺到广州需要过两个渡口花上大半天时间，番禺与广州曾经是两座相对独立的城市。

　　按照做大做强国家中心城市的思路，2000年5月23日，国务院正式批复同意撤销广东省番禺市、花都市，设立广州市番禺区、花都区，广州市辖面积从1443.6平方公里扩展到3718 .5平方公里，广州由此展开了“南拓”的步伐。

　　14年过去了，大学城、亚运城、广州南站先后从这片南国水乡中崛地而起，番禺正经历着一场史无前例的快速城市化，当中，番禺本地人与新移民又是否能分享到发展的成果呢？两地融合过程又是否顺畅呢？中间是老番禺人的情感认同、以及新番禺人的融入问题，是否有总结与思考的空间呢？在从化、增城正式启动新一轮撤市改区前夕，我们试图从番禺走过的老路中找出值得借鉴之处。

　　追昔

　　秦定番禺县下辖天河白云黄埔

　　据《后汉书·地理志》，公元前214年，秦始皇平定岭南，设番禺县。关于番禺的得名，目前最可靠的说法是，番禺县位于今天中山四路南越国遗址附近，刚好在番山和禺山之间，因此命名番禺。后来，两座山均被夷平，如今越秀区北京路附近，仍有番山亭和禺山路两个地名，记录着两座山的位置。

　　直到清代，今日中山四路农讲所仍叫番禺学宫。当时番禺县成为广州府辖下的14个县之一，辖区范围覆盖今日的番禺、南沙全境，以及黄埔、天河、白云、花都的一部分，按照新加坡及秘鲁番禺同乡会百年前沿袭下来的划分体系，还细分为禺东（天河、黄埔）、禺北（白云、花都和从化的部分）和禺南，而禺南相当于今日的番禺和南沙区。

　　新中国成立后，番禺县陆续划出白云、天河、黄埔等区，番禺也一度与顺德合并为番顺县，直到1975年，番禺作为县级市的版图才固定下来。

　　侨乡获能量上世纪90年代崛起

　　在改革开放初期的上世纪80年代，尽管番禺位于珠三角中心，但经济一直落后于东莞、中山、顺德、南海并称的“广东四小虎”，直到上世纪90年代初，番禺的经济才开始崛起。

　　在香港实业家霍英东等番禺籍侨胞的支持下，番禺先后建成了洛溪大桥、沙湾大桥，设立了莲花山口岸，在1990年-1996年间，番禺的G D P年均增速达到36.6%，1996年，番禺的经济实力已与南海、顺德趋近，稍逊于东莞，但已超过中山。这得益于番禺这个侨乡大量海外华侨华人的投资，澳门原特首何厚铧之父何贤、香港商人彭磷基，先后回乡投资建设了何贤纪念医院、祈福新邨等大量设施，《番禺县志》记录，1994年，番禺跻身全国综合实力百强县的前20名。

　　抚今

　　地产商造出“睡城”公共配套缺失

　　多年来，由于“地产商造城”而形成的公共配套缺失，番禺北部华南板块新居住区，被称为“睡城”。2003年，针对华南板块医疗、交通、教育的配套设施落后的问题，南方都市报曾推出《番禺新移民之困》系列报道，引起了社会的广泛关注。据了解，受番禺纳入广州的消息影响，在番禺靠近广州的华南板块，短短3年间建起了12个“大楼盘”，引来了30万非番禺籍的新移民迁入，在原本仅按照远郊农村规划配套的大石、南村等镇，形成了公共配套的真空。

　　由于番禺与广州原本是两个相对独立的城市，在教育、医疗、交通、国土、财政方面均自行统筹，尽管合并后广州市对番禺区各职能部门逐步实行垂直管理，但在医保报销、交通优惠、急救呼援等领域上仍然未实现一体化。

　　其实华南板块并非规划缺位，南都记者查阅番禺市早在1995年制定的《番禺市市域规划》，其中明确市桥是番禺的中心，南部的南沙则是龙头，而北部的“大石组团（涵盖大石镇、南村镇和钟村镇）”，也就是其后设区后“南拓”人口增长最迅速的区域，当时规划的功能定位为“重要的工业基地，珠三角旅游度假胜地”。今日丽江花园对开的三枝香水道，更被当时的番禺市规划局列为饮用水源保护区。

　　《番禺市市域规划》长远到2020年，与今日的广州市一样，原番禺市委市政府按照建成珠三角中心城市的定位，制定了一系列的发展规划长期研究番禺的西安外国语大学教授李开宇认为，由于《番禺市域规划》，与其后《广州城市建设总体发展战略概念规划》存在冲突，部分区域的功能产生了混乱。

　　羊城通到番禺还将有全国最大地下空间

　　经数年发展，番禺公共设施缺失情况正逐步改善，完善配套纳入政府重点工程。2011年11月，番禺北部首家公立三甲医院广东省妇幼保健院番禺分院在南村镇陈边村投入服务，结束了番禺北部看病只能到镇街的一级甲等卫生院的历史。

　　2013年1月1日，番禺区宣布羊城通可以在番禺享受广州同等的交通优惠，这意味着原本两地统筹结算的公交优惠补贴机制终于实现一揽子统筹，到番禺享受公交优惠，不需要再另外购买由番禺公汽公司发行的“莲花卡”。

　　“以后华南板块的业主不用到市区消费了。”今年6月份，番禺区常务副区长陈德俊在汇报番禺区今年重大项目时表示。位于华南板块中心，南大路与番禺大道交界处，将建成拥有全国最大地下空间的万博商务区，预计今年11月启用，届时粤海天河城、番禺万达广场将进驻开业，试图将番禺业主的购物、娱乐甚至就业，留在番禺解决。

　　拾贝

　　广州南拓番禺改区

　　如何进一步推动珠三角城市群的发展，位于珠三角几何中心的番禺，是整盘棋中的重要一着。应该进行撤市设区，还是将番禺扩权发展成省直管县，在学术界一直有争议。赞成者认为，撤市设区能打破区域壁垒，在更大范围内进行资源配置；而反对者认为，撤市设区会影响番禺发展的积极性和改革的多样性。

　　撤市改区曾遭反对林树森书中解密“南拓”

　　直到1999年3月，时任广州市市长林树森在市第十一届人大二次会议上首次传出风声，广州市正考虑将番禺市改为广州市辖区。这引起了来自番禺官方到民间的剧烈反应，民间反对者主要担心番禺失去经济发展的自主性，在番禺实施一些不符合番禺现状的政策（如禁摩等），而公务员中的声音则是担心工资会被下调，因当时番禺公务员工资水平在广州公务员之上。

　　1999年广州市人大会议上番禺人大代表联名向大会提交《关于撤市设区后对番禺产生严重影响应慎重考虑的议案》，同年，番禺市委政研室更公开发表了3篇署名“潘妍”的文章，从文化、历史、经济等方面，指出番禺撤市设区后对社会稳定、经济发展的种种不利。

　　新中国成立以来，番禺经历了四五次区划调整，文章指出，每次调整都遭到群众反对而以失败告终，如1959年，由番禺与顺德合并而成的番顺县，由于群众的强烈反对，7个月后两县又重新分开。

　　林树森在其所著《广州城记》一书中回忆当时做出“南拓”战略的决策思路时说，传统的广州城市格局使城市捉襟见肘，环境、交通、土地存量等问题，严重制约了广州未来的发展潜力，广州行政区划调整解决了广州市向南发展的政策门槛，使广州有可能从传统的“云山珠水”自然格局，跃升为具有“山”、“城”、“田”、“海”特色的大山大海格局。书中强调，“南拓”为广州建设生态安全的国际性区域中心城市提供了历史机遇。其实，广州在1996年决定将目光南移时，曾考虑过将广州城市发展方向指向北部，但北部的从化、增城是广州的生态安全屏障，不适宜进行高强度开发，最后，还是将焦点锁定在南部。

　　区划调整过渡期番禺土地被贱价抛售

　　从1999年3月传出风声，到2000年7月10日正式挂牌，番禺撤市设区，给社会各界作出反应的时间只有14个月。

　　中山大学城市规划与科学学院教授袁奇峰曾研究过原番禺市在这段时间内采取的一系列措施，他说，2000年前广州市对番禺只有代管权，没有财政管理权。由于担心原属县一级财政管理权将会因撤市设区而被上收，原番禺市利用政策尚未明确的时机，通过协议方式将番禺北部地区大部分村镇建设用地以极低的价格突击转让给开发商，为县级财政争得了巨额土地出让收益。

　　袁奇峰说，这些土地都是原番禺市政府多年来精心储备的建设用地，本想为产业发展腾挪更多空间，但面对突如其来的政策调整，这样的突击卖地可以说是一种情绪化反抗。而广州市政府无法预计和及时控制这种透支卖地的局面，反映了在行政区划调整过渡期间。

　　正是由于急于出货，当时大部分土地都是通过协议方式以很低的价格出让，如南村镇员岗村与塘步村交界某小区（华南新城）地价为8万元/亩，南村镇陈边村对面某大型小区（雅居乐）为6万元/亩，由于这样的跳楼价，“两万多亩地被一下子就瓜分完了”。由此在番禺与广州之间的农村土地上，短时间出现了12个总占地15.63平方公里的大型住宅小区，为日后的公建配套缺失问题留下了伏笔。

　　按照6万元/亩地，折合每平方米100元，记者对比今年1月华南板块的汉溪村18695元/平方米的地面价格，2014年，华南板块的土地价格足足是原来的186倍。

　　据说，广州市接管番禺的第一件事，就是封存番禺区国土部门的公章。袁奇峰认为，广州市政府无法预计和及时控制这种“透支”卖地的局面，反映了行政区划调整中两级政府的利益博弈，值得进行总结和反思。

　　番禺人说

　　入广州身份难认同

　　昨日在越秀区维新横路2号，那块“广州市番禺区人民政府驻广州市办事处”的牌匾已被摘下，番禺知名网友“乡下台”特地赶到这个空置仓库前，拍下牌匾摘除后遗下的锈迹。他甚至打趣说，这个牌子可以放入博物馆，它承载着一段历史。

　　尽管番禺纳入广州行政辖区已有14年，但在番禺本地最大门户网站番禺社区网上，有网友发起的一项名为“你对外介绍自己是番禺人还是广州人”的调查显示，受访的509人中有86.2%认为自己是番禺人而不是广州人，95.7%的人认为广州对番禺有政策歧视。

　　番禺网友“你老尾”在网帖《番禺人在广州下的无奈》中，细数了种种不适应，如征地让番禺农民没有了土地分红，又如“南拓”推高了番禺城镇居民的置业门槛等。该网帖被南方网等多家论坛转发并引起了广泛争议，有人认为该观点小农思想，也有人认为广州人瞧不起番禺这个“乡下”。

　　长期关注番禺的西安外国语学院教授李开宇曾作统计，目前番禺60万农民，其中15.6万为失地农民，如何安置好这些失地农民，成为当前亟待解决的问题。

　　“听你口音，不像番禺人？”记者在番禺大石居住了6年，但每次外出采访或购物，总能轻易地被分辨出不是本地人，正是由于口音的明显差异，番禺人与广州人能彼此间轻易地划分。对于越来越多广州人到番禺置业，更多的番禺人的反应是不方便评论，但当被问到是否觉得变成了广州人时，绝大部分番禺人态度毫不含糊：“我是番禺人。”

　　互动

　　“南拓”感念欢迎献言

　　“南拓”过程中，作为番禺、南沙的新老居民，你是否享受城市发展带来的红利？又有什么故事与我们分享？欢迎用微信扫二维码，关注南都广州微信公众号“咩事”，或在新浪微博私信@南都广州。

　　采写：南都记者 吴广宇 实习生邹晔

　　（原标题：设区14年番禺融入广州了吗）