最高法院昨日召开新闻发布会发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(下简称《四五纲要》)。纲要提出了45项改革举措，是指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件。专家表示，《四五纲要》具体提出了建立法官员额制，取消裁判文书院长庭长审批制度，废除不符合司法规律的考核指标等举措，这些都是在司法改革中的“硬骨头”。

　　要点1 【人事改革】

　　省级法院建立法官员额制

　　《四五纲要》：配合省以下法院人事统管改革，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。

　　建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

　　完善法官选任制度，针对不同层级的法院，设置不同的法官任职条件。初任法官首先到基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生。

　　【解读】

　　人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东称，中央在本轮司改中确定了人财物由省级法院统管的思路。此次纲要确定了省级法院设立法官遴选委员会制度正是依照中央思路作出的配套改革。这意味着今后省级法院将对各市法院，甚至区县基层法院的法官进行统一遴选，避免个别地方招录法官不规范的问题。在实施过程中，各省级法院应该根据地区实际制定针对不同级别法院的统一标准，按照标准选拔法官，并引入监督机制，以防在遴选过程中出现新问题。

　　对于建立法官员额制，陈卫东认为，建立员额制后，法院将分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，法官的具体员额应根据该地区案件的数量、案件的复杂疑难程度设定。由于各个地区情况不同，不应该设定相同的员额比例。员额比例的设定可以参考六个试点省市的试点情况最终确定。

　　对于纲要提出初任法官首先到基层法院任职，陈卫东表示，目前在法官招录中，法学院学生毕业后有可能直接到省级法院，也有可能到区县法院，同样是没有审判经验的年轻法官，他们的职业生涯大不相同。一般来说，到省级法院任职的法官应该具备一定的基层审判经验，这样才能对下级法院进行更好的指导，所以此次纲要统一了年轻法官的初任条件，这既符合司法规律，又避免高级法院年轻法官经验不足。

　　要点2 【司法管辖】

　　行政案、环境案可提级管辖

　　《四五纲要》：在管辖制度方面，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。

　　【解读】

　　陈卫东认为，以往，行政案件按照属地原则在当地审理，由于法院与地方政府有千丝万缕的联系，这给当地法院造成很大压力，直接导致一些“民告官”案件立案难、审判难、执行难。民商事案件也同样存在地方保护主义问题，到一方当事企业的属地法院审判和到另一方当事企业的属地法院审判，判决结果会大不相同。纲要提出了提级管辖和指定管辖的问题，一方面会避免地方政府对法院过多干预，解决地方保护主义问题，另一方面可以更加公正的审判，提升此类案件的司法公信力。

　　对于环境保护案件，由于环境保护案件涉及大气、水的诸多方面，多为跨区域的案件，因此，提级管辖和指定管辖可以避免在公益诉讼过程中出现的地方保护问题。

　　要点3 【行政事务】

　　地方法院罚金上缴省级国库

　　《四五纲要》：严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。

　　【解读】

　　【解读】中国人民大学法学院副教授程雷认为，过去，地方法院的诉讼费罚金、没收的财物、追缴的赃款赃物都是上缴本级国库。在实施人财物省级统管后，这项改革措施是在此基础上的配套措施。此外，以前个别地方法院出现违法执法，私设小金库的问题和没收财物有很大的关系。现在统一上缴省级国库，可以从体制上避免类似违法违纪事件的发生。

　　“四五改革纲要”八大领域改革

　　人事管理

　　●推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选。

　　●将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，分类管理。

　　●对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要在审判一线。

　　●完善法官等级定期晋升机制，一线办案法官即使不担任领导职务，也可晋升至较高法官等级。

　　●完善法官选任制度，针对不同层级法院，设置不同法官任职条件。

　　司法管辖

　　●通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。

　　●将林业法院、农垦法院统一纳入国家司法管理体系，改革部门、企业管理法院的体制。

　　●建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。进一步推动环境资源审判机构建设。

　　●推动在知识产权案件较集中的地区设立知识产权法院。

　　权力运行

　　1 审判责任

　　●完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节共同参与和制约监督机制。

　　●主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。

　　●建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系。

　　●科学界定合议庭成员的责任，要明确其在案件处理结果中的责任。

　　●建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会。

　　2 审判监督

　　●实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度。

　　●对于变更审判组织或承办法官的，应当说明理由并公示。

　　●规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。

　　●规范院、庭长对重大、疑难、复杂案件的监督机制。

　　●建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制。

　　人权保障

　　●严格实行非法证据排除规则，进一步明确排除非法证据的程序和标准。

　　●建立对被告人、罪犯的辩解、申诉和控告认真审查、及时处理的机制。完善审判环节重视律师辩护、代理意见工作机制。

　　●健全司法过错追究机制，统一司法过错责任认定标准。

　　●明确法院处理涉案财物的范围、标准和程序。

　　●进一步完善轻微刑事案件快速办理机制。有序推进刑事案件速裁程序改革。

　　司法公开

　　●建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。

　　●完善审判信息数据库，方便当事人在线获取立案信息和审判流程节点信息。

　　●实现四级法院依法应当公开的生效裁判文书统一在中国裁判文书网公布。

　　●整合各类执行信息，方便当事人在线了解执行工作进展。

　　职能定位

　　●逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层法院。

　　●规范上下级法院审级监督关系。完善提级管辖制度，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序。

　　●改革法院考评机制，取消违反司法规律的排名排序做法。

　　●推进最高法院内设机构改革。

　　司法行政

　　●推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。

　　●地方法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物等，统一上缴省级国库。

　　●推进法院内设机构改革。建立以服务审判工作为重心的机构设置模式和人员配置方式。

　　●深化司法统计改革，建立司法信息大数据中心。

　　信访改革

　　●完善诉访分离工作机制，明确诉访分离的标准、范围和程序。

　　●建立就地接访督导机制，创新网络办理信访机制。

　　●探索建立律师为主体的社会第三方参与机制。

　　●推动完善司法救助制度，研究出台法院司法救助实施细则。

　　要点4 【司法公开】

 　　推进庭审全程同步录音录像

　　《四五纲要》：完善庭审公开制度。建立庭审公告和旁听席位信息的公示与预约制度。推进庭审全程同步录音录像。

　　规范以图文、视频等方式直播庭审的范围和程序。

　　【解读】

　　中国人民大学法学院副教授程雷认为，实际上，旁听制度是司法公开最原始的本意。然而，目前在实施过程中，很多法院对案件的旁听制度做得并不够好。一些案件不允许公民旁听或限制旁听，这违背了旁听制度的本意。在此期间，因为公开做得不够透明，很可能会出现关系案、人情案，甚至冤假错案。纲要提出建立旁听席位的公示制度，就是要通过公示让更多的公民参与旁听，对法院的庭审过程进行监督，促进审判公正，提升司法公信力。在执行过程中，如果出现旁听人员过多的问题，法院可制定相应制度，按照预约先后顺序允许提前预约的旁听人员参加旁听。

　　要点5 【法院定位】

　　取消违反司法规律排名排序

　　《四五纲要》：进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院。

　　改革法院考评机制，废止没有实际效果的考评指标和措施，取消违反司法规律的排名排序做法，消除不同审级法院之间的行政化。

　　【解读】

　　程雷称，目前，我国存在四级法院职能定位不清的问题。一般来说，一审法院主要解决事实审的问题，二审法院解决法律审的问题。但是在民商事案件审理中，以诉讼标的额确定案件管辖违背的这一司法规律。一些诉讼标的额较大的案件由中院甚至省高院来负责一审的事实审。纲要明确了不以诉讼标的额确定案件级别管辖，实际上遵从了司法规律，中高级法院可以对此类案件有更多的指导监督。

　　对于废止违法司法规律的考评指标和排名排序，程雷认为，现有考评指标的设置实际上是依照以往法院行政化管理的产物。法官们围着考核指标转，会影响法官的独立审判。一些考评指标明显对审判造成影响，不符合司法规律。比如，调解撤诉率，一味追求调解撤诉率，很有可能造成该立案的案件不立案，对双方当事人都会有影响。纲要提出废止不符合司法规律的考核指标和排名排序遵从了司法规律，保证法官能够独立审案。

　　要点6 【审判机制】

　　裁判文书不再由院、庭长签发

　　《四五纲要》：改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。

　　在加强专业化合议庭建设基础上，实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度，建立分案情况内部公示制度。

　　依托现代信息化手段，建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

　　【解读】

　　人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东称，四五纲要重点提及了审判权力运行机制改革，这也是本轮改革中的重中之重。

　　纲要首次明确提及裁判文书不再由院、庭长签发，这是一项重大改革举措。以前，法官审理的案件都需要经过庭长、副庭长甚至主管院长来签发，一旦出现错案，很难追究责任。不再由院、庭长签发后，能够确保法官独立行使审判权，并对案件负责。在实施过程中，由于法官的业务水平各不相同，院领导还应在监督环节对重点案件予以指导监督，避免因法官水平问题出现错案。在监督过程中，通过信息化手段，院、庭长可以在法院内部网中予以监督，实行全程留痕，这既保证了院、庭长的监督职能，又能对院领导干预案件进行约束。

　　■ 表态

　　最高法院院长 周强：

　　法庭重大违纪违法追责“一把手”

　　新京报讯 8日，在第三次全国法庭工作会议上，最高法院院长周强表示，因不抓不管导致法庭发生重大违纪违法案件或不正之风滋生蔓延的，要追究基层法院“一把手”和分管院领导的责任。

　　对于审判流程管理，周强说，各级法院要进一步完善审判流程管理和质量监控，严格规范司法行为，加强审判质效评估，充分运用信息技术，科学衡量审判执行工作实绩，实现对办案流程的全程、全面管控，从根本上改变“看不见、摸不着、说不清、管不住”的状况，让基层法院院长、副院长和法庭庭长能够运用符合司法工作规律的方式进行管理和监督，让当事人能够及时查询了解案件进展情况。

　　周强进一步表示，各级法院要依托信息化手段，对办案活动实行全程留痕和动态监控，切实加强对审判权运行的监督制约。要在法庭公布法院的纪律作风规定，公开本院的投诉电话和举报网址，主动接受当事人和社会公众的监督。

　　针对基层法庭的违纪案件，周强表示，基层法院党组要将人民法庭的党风廉政建设纳入主体责任范围，因不抓不管导致法庭发生重大违纪违法案件或不正之风滋生蔓延的，要追究“一把手”和分管院领导的责任。同时，各级法院要通过审务督察和专项检查，及时发现和纠正法庭干警在纪律作风方面存在的问题，并以“零容忍”的态度严肃查办违纪违法案件，坚决惩治司法腐败，督促干警廉洁自律。

　　■ 试点

　　上海通过司改试点工作方案

　　据新华社电 中共上海市委全面深化改革领导小组第二次会议9日举行，会议认真学习贯彻中央深改组第三次会议和习近平总书记重要讲话精神，研究和部署上海司法改革试点推进工作，审议并原则通过《上海市司法改革试点工作方案实施意见》。

　　此前，6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》。

　　中共中央政治局委员、上海市委书记韩正指出，目前，司法体制和工作机制还有很多不适应，直接反映在执法司法中存在的突出问题上。解决这些问题，要靠深化司法体制改革。上海司法改革试点方案提出的完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障，探索省以下法院检察院人财物统一管理，都是以此为出发点，是司法体制改革的基础性、制度性措施。在试点工作推进中，要坚决防止走偏。

　　“司法改革牵一发动全身，必须牢牢把握正确政治方向，既要积极、又要有序，稳妥扎实推进。”韩正指出，要积极稳妥推进改革试点。一是敢于突破体制性、机制性、保障性障碍，切切实实拿出司法人员分类管理、健全司法职业保障、完善司法责任制的措施办法，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题。二是做足做好准备工作，在研究解决问题中抓推进落实，确保队伍思想稳定、工作不断不乱。三是宣传要准确到位，为司法体制改革营造良好的舆论环境。

　　韩正强调，司法改革试点工作要进一步加强组织保障。加强组织领导、强化协同配合、建立健全督察考核机制，确保改革试点工作高质量按期完成，取得实效。各级领导干部要严格遵守党的纪律，尤其是组织纪律、人事纪律和财经纪律，确保各项改革措施落实到位。

　　■ 相关新闻

　　最高检：及时公布职务犯罪案进展

　　新京报讯 昨日，记者从最高检获悉，最高检新闻办近日制定《最高人民检察院职务犯罪大要案信息发布暂行办法》(以下简称《办法》)，要求及时公布检察机关办理职务犯罪大要案的进展情况。

　　今年4月以来，最高检通过门户网站、官方微博、微信陆续公布了郭永祥、童名谦、郝卫平等职务犯罪大要案的最新进展。

　　最高检方面透露，在此基础上，最高检制定的《办法》详细规定了发布信息的范围和内容。

　　《办法》规定，发布信息的职务犯罪大要案范围包括：省部级领导干部涉嫌职务犯罪案件；厅局级领导干部涉嫌职务犯罪案件；县级党委、人大、政府、政协主要领导干部涉嫌职务犯罪案件；重大责任事故、重大食品药品安全事故等产生重大社会影响事件背后的职务犯罪案件；需要由最高人民检察院对外发布的其他职务犯罪案件。

　　声 音

　　在省一级成立法官遴选委员会，广泛吸收法官代表、组织人事部门代表和其他社会人员参加。统管只是依托省一级的制度平台统筹管理，并不是系统内部的“垂直管理”。上级法院对下级法院仍是监督指导关系，不是领导关系。

　　——最高法司改办主任 贺小荣

　　A08-A09版采写(除署名外)/新京报记者 邢世伟

 

(原标题：法院人员分类管理 法官定期晋升)