党员领导干部选任流程

　　明天，新修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》实施刚好半年。和2002年出台的旧版《条例》相比，今年1月15日公布实施的新《条例》增加“动议”环节作为干部选任的第一道程序，并以专章写入，足见其重要。

　　专家认为，“动议”环节的增加，能够前移干部选任监督关口，有效遏制用人腐败，触及干部人事制度改革核心。

　　据南都记者多方了解，在这半年中，全国多个省(市、区)探索干部选任动议程序。辽宁已经率先出台了动议酝酿试行办法，四川今年也将出台动议实施细则，浙江、甘肃等地则表示正在前期调研。

　　但也有部分地方持观望态度。多个曾试点“动议”地区相关负责人对南都记者表示，因与新《条例》规定不尽相符，此前的办法已暂放一边。有地方党委组织系统人士坦言，对动议程序不太熟悉，仍在学习。

　　一位地方党委组织部长撰文指出，新《条例》对“动议”的规定留有一定空间，基层执行时容易出现偏差，建议尽快出台细则或书面解释，避免实施结果与制度设计初衷相悖。

　　南都记者了解到，中组部近期将发布新《条例》的学习辅导读本，对动议进一步作出解释，供地方学习贯彻。

　　“动议”环节缺失为暗箱操作留下余地

　　10年前，年仅48岁的杨毓培在四川省南充市高坪区委书记的位子上落马。此前他曾任职营山县委书记，在两地“一把手”任上共收受200多万元贿款，“批发”61顶官帽。

　　如今，买官卖官等腐败问题依然严峻。中央巡视组近期向山东、河南、辽宁、甘肃等地反馈巡视情况，选人用人不正之风成为通病。

　　中组部党建研究所本月6日发布的调研报告显示，“一把手说了算”和“选人用人程序走过场”是对选人用人公信度影响最大的两个问题。报告指出，干部选拔初始提名权集中在一把手手中，导致程序空转，建议推进干部人事制度改革，规范“动议”这个首要环节。

　　什么是动议？2002年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》未予明确规定，只在遵守纪律条款中规定“不准临时动议决定干部任免”。

　　但动议在干部选任过程中客观存在。四川大学公共管理学院教授罗中枢向南都记者指出，民主推荐并非选人用人第一步，在此之前，需分析工作需要和班子状况，研究职位设置、任职条件，确定选任方式、范围、方案，明确纪律等，从而有效延揽物色人才。

　　罗中枢2010年承担国家社科基金重大招标项目“深化干部人事制度改革研究”，调研显示，各地干部选任动议程序五花八门，很不规范。

　　“隐性、无序、封闭、神秘”，罗中枢指出，相对于其他干部选任环节，动议最薄弱、最易被忽视，应将动议作为干部选任的关键环节独立出来加以规范。对此，高达82.2%的受访县(市、区)“一把手”赞同。

　　令他不解的是，如此重要的环节，为什么此前在条例中缺失。一位地方党委组织系统人士向南都记者提到，条例制定时，可能对动议重要性意见不一致。

　　无章可循，让动议游离于监督之外，也给暗箱操作留下余地。罗中枢向南都记者指出，动议是一个定“游戏规则”的环节，干部选任工作既要按规则进行，更要为定规则的环节本身定规则。

　　“动议”实施半年，有的出细则有的在观望

　　今年，《党政领导干部选拔任用工作条例》实施11年后首次修订，动议作为专章写入，成为干部选任基本程序。

　　一位组织系统权威人士向南都记者表示，条例关于动议的3条规定文字不多，但对动议的基本环节都做了规范，具体怎么操作，各地都在探索。

　　截至明天，条例正好发布半年。目前各地实施情况如何？多地组织部门对南都记者表示，正针对动议程序开展调研，以制定实施细则和办法。

　　4月，辽宁省在全国率先出台条例配套文件，其中《党政领导干部人选动议酝酿办法(试行)》对动议的酝酿范围、意向性建议人选数量、沟通汇报分工等进行细化。

　　四川、山东均将针对动议制定实施办法。四川省委组织部秘书长岳勇对南都记者表示，该办法将于年内出台。贵州、湖北、山西等地明确表示，正研究制定干部任免工作规程、干部选拔工作纪律等，其中包括对动议程序的规范。

　　一些地方还没有对动议进行“尝鲜”。浙江余姚市委组织部向南都记者提到，新条例实施以来市管领导干部未作调整，故尚未实践动议程序。

　　还有地方组织部门坦言，对于如何实施动议缺乏把握。湖南岳阳、张家界等地组织部门人士表示，对动议怎么做不太了解，需调查研究。长沙市雨花区委组织部长冯聪龙撰文建议，为防止地方理解偏差、执行走样，应尽快出台实施细则或书面解释。

　　其实早在六七年前，浙江诸暨、安徽舒城等地就已开展干部选任动议程序试点。“新条例突破的东西，当时不敢想象”，诸暨市委组织部一名人士对南都记者说。

　　对照新条例，有些当初的设想成了白纸黑字，有些做法却与规定不符，原先的办法因此被暂放一边，下一步怎么走，这些地方表示希望获得从上而下的指导。

　　南都记者了解到，中组部近期将发布条例学习辅导读本，其中有对动议程序的进一步解释，供干部、党员特别是组织(人事)部门学习贯彻。

　　新增“动议”环节不是对“一把手”简单限权

　　有分析认为，强调动议意在限制“一把手”选人用人权，防止腐败。

　　一名地方党委组织系统人士认为，这一观点过于片面，动议权确实是一把手用人权的核心，但根据条例，一把手在选任过程中可以直接提名，出问题则要被追责，是既赋权又限权。

　　罗中枢也认为，动议不是对一把手简单的限权，新条例强调党管干部原则，一把手在选人用人上当有一定权重，但需纳入监督。

　　如何规范一把手用人权，各地已探索多年。2002年初，中组部将“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”列为重点调研课题，在吉林、浙江、湖北、四川先期试点，2006年后扩大到全国17个省(区、市)。

　　动议正是在这一试点中被作为突破口，各地做法不一。在安徽舒城和青阳，书记对动议建议可书面批示，一票否决；在海南保亭，组织部门有动议建议权，书记则有动议审定权。

　　山东德州、甘肃酒泉等地对书记动议权规定“三提三不”原则，即只提原则方向、不指定具体职位，只提标准、不提具体人选，只提要求、不限定范围。

　　一些地方步子迈得更大。浙江湖州市吴兴区试点“民主动议”，凡调整干部，必须发放动议建议票，交给干部群众投票决定。陕西宜君县、青海共和县规定动议环节要公示。

　　这些试点办法今后是否继续实施或推广？一位组织系统权威人士向南都记者表示，基层可以根据条例的最新规定进行探索，但推广会采取审慎态度。

　　一名地方党委组织系统人士指出，动议涉及干部选任核心，牵一发而动全身，贸然作出较大变动会引发问题，对于条例中目前没有明确操作规定的条款，会尽量按照原先惯例操作。

　　罗中枢认为，规范动议程序触及干部人事制度改革深层次问题，如党管干部和群众公认的关系，领导个人和领导班子的关系，组织部门的专业化、职业化问题等，能促进整个干部选拔任用更加科学。

　　中央党校教授张希贤向南都记者指出，干部问题十分敏感，一些规定在地方走样，往往因矛盾、博弈造成。遏制腐败最终要靠民主，一把手用人权如何体现党内民主和人民民主的赋权性，是今后改革的着力点。

　　“一把手”独享人事权会导致哪些问题？

　　●买官卖官

　　安徽省滁州市人大常委会原副主任、国家级贫困县———定远县原县委书记陈兆丰，因卖官获“陈千万”称号，他先后卖出110顶官帽，官帽价值平均每顶一万多元，卖官收入超过150万元。陈被判无期。

　　●频繁调整干部

　　吉林省白山市政协原副主席、市委统战部原部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，完全操控200多名科级干部的命运，科局级干部几乎无一人不向他行贿。

　　●突击提拔

　　江苏省盐城市政协原副主席、响水县委书记李树春得知自己将要调离响水，为了“抢时间”卖官，干脆来个“乌纱大批发”，一天上午用两个小时，突击研究变动了102个科级干部，无论提拔还是调动，多是李一人说了算。

　　●程序空转

　　有的地方“一把手”将制度和程序玩弄于股掌，乐于搞“先拍板后走程序”，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况。山西省翼城县原县委书记武保安在用人上，就很“善于”预先圈定拟提拔干部名单，再授意组织部门“履行程序”。结果，所有的干部选任程序在他这里都失了效，当县委书记仅仅8个月，他通过批发“官帽”受贿及不明来源的财产就高达500多万元。

　　三问“动议”

　　新条例实施以来，多地组织部长陆续在《中国组织人事报》发表文章指出，作为干部选任第一关口，动议主要解决“要不要动”、“动哪个岗位”和“议哪些人”的问题，需根据条例细化动议的时机、主体、内容、程序、监督等，其中分析研判和讨论酝酿被视为关键两步。

　　A 谁来提出动议？

　　组织部门的权力和责任加重

　　西部某地级市一名组织部官员向南都记者表示，“谁来动议”是实际操作中遇到的突出问题，一些县委书记提起动议，组织部门甚至事前不知情。动议主体不明，使动议权被少数人操纵利用，有的根据个人意愿圈定框框、确定人选、随意用人。

　　四川大学教授罗中枢分析，根据修订后的条例，动议主要有三步，每一步都有不同主体，都不仅仅局限于一把手，组织部门的权力和责任加重。

　　根据条例，党委(党组)或者组织(人事)部门可提出启动干部选拔任用工作意见，组织部门在此基础上分析研判领导班子，提出初步建议，经一定范围酝酿后形成工作方案。

　　罗中枢认为，“或者”一词很重要，明确赋予组织人事部门提出动议的权力，组织部门在干部选任中相对独立，可以避免程序空转，扭转部分地区组织部门成为领导意见附庸的局面。为胜任这一职责，组织部门平时要练内功，提高选人、用人、识人、辨人能力。

　　这一规定是否意味着组织部门在动议前两步可绕开党委，独立启动程序？一名地方党委组织系统人士对南都记者指出，在干部选任一开始，党委党组就知道，“或者”意味着党委和组织部门都可以提出干部调整意向，也都可以被对方否定。

　　动议环节最后要形成一个工作方案，成为后续选任的“总纲领”，这个方案由谁敲定？罗中枢认为条例对此规定不明，建议由常委会集体决定。但也有组织系统人士向南都记者指出，常委会讨论决定存在保密问题和意见统一问题，一般上常委会票决前，都需提前与委员沟通，无法保证每人都守口如瓶，容易跑风漏气。

　　B 什么时候动议？

　　对动和不动的情况都予以明确

　　对于动议启动的条件，条例中“根据工作需要和领导班子建设实际”的规定较为宽泛，根据此前各地试点，不外乎领导班子换届、领导职位空缺、机构改革变更、干部正常交流、领导班子或干部出现问题、应急处理突发事件或特殊情况需要、领导班子建设需要等情况。

　　一些地方还作出限制性规定。如陕西省铜川市宜君县在动议试点中规定，一年内动议调整干部不得超过6次、每次调整数量不得超过所调整班子职数的50%、除换届或机构改革外，每次调整一般不得超过30人；青海海南州共和县则规定，每年调整动议干部不得超过4批次，每批次调整干部人数不得高于全县同职级干部总数的10%。

　　江苏阜宁县委常委、组织部长李强撰文建议，动议时机的把握在实践中当体现灵活性原则，采取定期动议和临时动议相结合的模式，如结合干部年度考核、平时工作考核，每年2月份、8月份固定进行两次常规动议，此外根据需要可临时提出动议，但限定数量与间隔，同时明确在主要负责同志职务变动和机构改革等特殊时期冻结干部调整制度。

　　C 要不要形成初始名单？

　　专家担心又回到少数人提名的状态

　　有研究指出，历年查处的“买官卖官”案件，问题多出在初始提名环节。此前各地实践中，动议和提名往往糅在一起。动议环节到底要不要形成初始名单？修订后的条例未明确规定。

　　罗中枢认为，按照条例，“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐”。动议和民主推荐是分开的，动议不应该提出选拔干部的初始名单，而应侧重规定选任方案，不然容易回到少数人提名的状态。名单应该在民主推荐环节形成，包括群众推荐、干部推荐等，书记、组织部长都可实名推荐。如果不是提拔而是同级别干部调整，在动议中可能会涉及到具体岗位和个人。

　　浙江绍兴市委组织部一名工作人员对南都记者表示，动议会提出选任范围，并对名单提出建议作为大致参考，但不会涉及到具体个人，不然容易“一棍子打死”，对于民主推荐环节形成的人选不公平。

　　另一位地方党委组织系统人士则持不同看法。“从事过组织工作就会有体会，假如一开始没有人选，整个干部选任工作会乱掉”，该人士指出，没有初始人选，民主推荐环节大家就不知道推谁，“推到最后都是认识的人，跟自己要好的人”。

　　中央党校教授张希贤向南都记者指出，实践中动议程序要简单管用，不宜整得太过复杂，否则反而让人无形中就突破规则。

　　南都见习记者 商西

　　记者吴斌 发自北京