国务院落户政策侧面透露我国城市规模标准

2014年07月31日03:00 京华时报收藏本文

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　　昨天，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式发布。《意见》要求，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。《意见》称，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　□亮点

　　城乡统一登记为居民户口

　　《意见》中的最大亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

　　这意味着以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，由此衍生的蓝印户口等户口类型也将作古，今后每一位中国公民的户口均统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

　　观察人士指出，伴随着户籍改革深化，存在半个多世纪、形成于计划经济时代的传统的“城里人”和“乡下人”户口身份识别将不复存在。

　　北京大学政府管理学院教授燕继荣认为，此举是“重要进步”，不再以城乡标准划分户口，体现了改革的公平和正义，将促进实现公民权益的平等和一致性。

　　国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家就此接受京华时报记者采访时表示，取消农业户口和非农业户口区分的实质是取消城乡二元制度。应该说，这也是近年来我国最大的改革之一了。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，“这在一定程度上打开了社会阶层流动的通道，有利于促进社会结构变迁，推动橄榄形社会的建立。”

　　户籍制度改革被认为是中国正在推行的全面深化改革的组成部分。燕继荣认为，户籍制度是基础制度，对国家法治和现代治理体系建设具有重要意义。但是，要把多年来的二元户籍管理制度统一起来难以在短期内实现，需要推进相关领域的配套改革。

　　1亿人落户城镇建新型户籍制

　　“这次户籍制度改革，就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务，这是一个重要的目标。”公安部副部长黄明说。

　　实现这一大发展目标的时间点是2020年。

　　黄明表示，这一目标目的在于推进以人为核心的城镇化，让符合条件的农业转移人口真正实现"市民梦"，融入城市社会，提升生活水平和质量。公安部和国家统计局对政策效果进行了整体评估，并根据农业转移人口存量和将产生的增量，以及新型城镇化发展趋势等因素，对未来几年进城落户人口总量进行了测算，实现这个目标是比较有把握的。

　　据了解，截至今年6月底，外出农民工已达到1.74亿人。竹立家认为，这项改革的根本好处是劳动力可以较少受户籍限制，更加自由流动。如流动人口可以实现较为充分的就业，其结果将是推动他们更加大量地创造社会财富。预计新政落实后，对经济平稳增长极为有利，至少能再帮助我国经济的增长延续20年以上。

　　落户政策透露城市规模标准

　　《意见》明确，按照人口规模来划分并确定各类城市的落户政策。

　　此前，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文介绍，目前我国城市规模分为四个等级：20万和20万以下为小城市、小城镇；20万以上到50万为中等城市；50万以上到100万为大城市；城市人口100万以上为特大城市，此标准已经不能适应城市发展和管理要求。

　　昨天发布的《意见》中，虽没有直接提出城市标准问题，但对中等城市、大城市、特大城市的界定已变成城区人口50万至100万、100万至300万(大城市分级一)、300万至500万(大城市分级二)和500万以上几个等级。

　　盘古智库小城镇研究中心首席研究员易鹏表示，这相当于明确改变了我国城市规模标准，其中还明确了城市人口范围，是“城区人口”数量，不包括辖区等周边地区。

　　易鹏表示，目前全国人口超500万的城市至少十几个，除京沪外，还有天津、广州、深圳、重庆、成都、西安、武汉等。但除京沪等超大型城市，其它城市还有人口承载力。

　　易鹏说，“京沪要疏解人口，现在有没有户口，人们都愿意来，重要的不在户籍，而是要把重庆、成都等发展较好的城市全面放开，自然吸引力增加，人们才愿离开京沪，到这些特大城市发展。”

　　□对话

　　户籍制度已阻碍城镇化进程

　　■对话人物·北京大学社会学系教授陆杰华

　　此次户籍制度改革新政有何突破，还有哪些问题待解？记者就此对话北京大学社会学系教授陆杰华。

　　改革对进城农民绝非一纸户口

　　京华时报：户籍制度改革推进很难已是社会共识，改了很久，为何现在这个节点有重大推进？

　　陆杰华：户籍制度和老百姓的切身利益密切相关，这是该制度受到如此关注的最主要原因，同时，附加于户籍制度上的差别较大的公共服务是百姓最为关注的，户籍改革对进城农民的意义绝非一纸户口而已，包括是否老有所养、病有所医、随迁子女是否有平等的上学机会这些最最重要的问题。

　　城乡分割的二元户籍制度形成于1958年，国家对此提出改革大概有10年左右，特别是这五年，改革政策密集出台，加快了打破城乡藩篱的步伐。但从实际效果来看，并不是很明显。

　　十八届三中全会提到了户籍改革并规划了基本路径和目标，去年12月召开的中央经济会议研究城镇化的时候也再次提到户籍改革，比三中全会内容更丰富，提到了2020年城乡户籍完成统一的目标。让外界普遍认为，户籍制度将提速并有大动作。

　　户籍制度确实已经阻碍当下经济社会发展特别是城镇化的进程，在这样的时间节点和背景下，此次就中央经济工作会议提出的城乡户籍统一的目标，制定了具体的实施路径并且部署了主要的一些措施。

　　户籍制度顶层设计初步到位

　　京华时报：此次户改力度与此前相比如何？

　　陆杰华：可以说，此次户籍改革在以往诸多难点问题上，中央已经破冰了。

　　比如说，三中全会提到了对于诸如北京之类的特大城市要严格控制人口，但是此次意见在严格控制的基调下给了一个口子，提出了各大城市要建立积分落户制度。还有一个方面，就是对于各地之前阻力最大的市民化资金来源的问题也给出了顶层设计，就是要用转移支付来解决农民市民化的问题，这也是一个新的举措。

　　京华时报：能否说，此次户籍改革在制度设计层面已经到位了？从实现路径上来说，比较理想了？

　　陆杰华：应该说从国家这种粗线条的制度设计上，对过去面临的难题，初步有了一些举措去解决。在具体实施路径上，主要思路还是延续十八届三中全会提出的按照城市分类实施差别化的落户政策。因此我认为，从三中全会和中央经济工作会议的一些理念出发的户籍制度顶层设计已经初步到位了。

　　户籍改革关键在落到实处

　　京华时报：还有哪些问题待解？

　　陆杰华：最主要的难题还是在如何落到实处上。

　　京华时报：户籍制度改革可以说涉及城镇化改革和推进，如一些小城镇并不能吸引人口。

　　陆杰华：这涉及当下一个突出问题：为什么我们城市整个体系，特大城市发展越来越大、人口越来越多，小城市越发展越萎靡不振，这个问题并不完全是户籍问题，还是城市功能，包括各种优质资源主要集中在大城市造成的。如不改变这种样貌，光解决户籍问题可能难以进行人口和户籍有序分离。毕竟小城市基础设施较差，就业不足，其他条件也相对较差，这些问题同样需要顶层统筹规划推进，同步实施。

　　京华时报：这样说来，未来推进难度依旧不小。

　　陆杰华：下一步最关键的还是要看中央的理念如何落实到地方，政策和落实之间的博弈如何做到位。

　　本版采写京华时报记者孙乾周宇综合新华社

　　基本原则

　　——坚持积极稳妥、规范有序。优先解决存量，有序引导增量。

　　——尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。

　　——充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。

　　——统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

　　发展目标

　　到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　◎财力保障

　　建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。完善转移支付制度，加大财力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服务的财力。