行政执法体制改革广东样本:遏制揽权卸责
行政执法体制改革广东样本
在下一阶段的行政执法体制改革中，应当继续鼓励各地方、各部门大胆创新、深化创新
文/《瞭望》新闻周刊记者车晓蕙詹奕嘉
《瞭望》新闻周刊记者在改革前沿广东调研发现，广东省近年来以“大部门制”改革为突破口，坚持职能整合、上下对应和统筹平衡、整体推进；以职能转变为核心，简政放权、理顺权责关系，创新体制机制。通过“软”、“硬”兼施，推动行政执法综合改革，提高行政效能，为全国深化行政执法改革做出了积极的探索。
受访专家建议，在下一阶段的行政执法体制改革中，应当继续鼓励各地方、各部门大胆创新、深化创新，对改革中的成功做法要及时总结完善，上升到制度层面推广；对改革中遇到的问题，乃至探索中出现的失误加以及时指导改进，以利于最大限度地发挥改革的正面效应。
“大部门制”遏制“揽权卸责”
“有好处就抢着干，有责任就踢皮球”——权责交叉、界限不清、多头执法是执法体制中存在的问题，执法“缺位”、“越位”、“错位”的现象备受诟病。
《瞭望》新闻周刊在广东采访了解到，近年来，广东省各地抓住“大部门制”改革的契机，对行政执法领域加大横向改革，根据大交通、大国土、大城管、大文化等大系统，对相似、相近的执法机构进行调整归并，大幅减少行政执法“多头管理”，探索相对集中的行政执法权。
广东省编办提供的资料显示，目前，广东已在食品药品监管、交通运输、文化市场、城市管理、国土资源、安全生产监管、环境保护、海洋渔业等领域推进了综合行政执法改革。不少地市结合政府职能转变和机构改革工作，探索综合设置行政执法部门，创新行政执法体制，取得比较明显的成效。
如深圳统筹交通规划设计、建设、管养、执法以及运输管理职能，组建交通运输委员会，确立“一城一交”的大交通管理体制。而成立于2009年的深圳交通运输行政执法支队，可以履行海陆空铁邮等12类交通运输综合行政执法职能，提升了交通运输管理水平。据深圳市交通信息中心统计，2013年，市民对交通运输行业有效投诉率下降约20%。
“同样一条马路，斑马线是交警划、路边摊归城管、道路属交通局……出事完全扯不清楚，比方说道路改造归城管，一下子全铺开，不管交通顺畅与否，过往车辆怨声载道。”深圳市编办一位干部说，自从一个部门“一竿子捅到底”之后，深圳道路管理更加科学规范，如施工改造分段进行、深夜开工、凌晨撤离，既照顾了各方利益，也减少了扯皮矛盾。
以“物理变化”促进“化学反应”
机构整合仅是行政执法改革表面上的“物理变化”，相关领域的行政执法职能重组、转变才是改革发生“化学反应”的关键所在。
为有效整合执法机构职责、队伍、资源，广东首先对原执法队伍内设机构和人员实行“同类项合并”，将所有综合部门及相近的业务部门进行重组，加大内部业务流程再造，破解执法队伍合并后内外“两张皮”的问题。
如被部分媒体称为“天下第一大局”的顺德区市场安全监管局，在今年3月又与区食药监局合署办公，整合了工商、质监、安监、文体、卫生、食药、农业、经贸、食药监管和职业卫生监管等10项职能。该局常务副局长黄坚强说，按照顺德的经济总量、商事主体数量、监管人员配置来说，将执法人员分成10支执法队伍显然不现实，因此该局制定了“内部监管清单”，走综合执法的道路，推行“一支队伍执法，三级联动监管”，大幅提高了执法效能。
广东部分地市还积极探索减少执法层级，推动执法重心下移。如广州市荔湾区将全区划分为500个网格状单元，整合现有资源、人员，将行政执法力量下沉至各单元，实现了行政执法重心下移。深圳市福田区则在莲花街道构建网格化基层监管新模式，按“街道—社区—人员”分三级监管，一级网格为整个莲花街道辖区，二级网格为辖区各社区，然后根据人口、面积、管理难度不同将每个二级网格细分为2～4个三级网格。
广东省编办负责人告诉《瞭望》新闻周刊，广东正探索将行政审批权、监督权和执法权进行适当分离，强化部门之间、权力之间的相互监督和制约，破解制定政策职能与监督处罚职能相互交叉，政府部门既管审批又管监督，行政执法机构既管查处又承担检验职能的体制弊端。
此外，广东正探索完善行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件转送标准和程序，建立完善市场监管部门、公安机关、检察机关之间案情通报机制。去年12月底，广东行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台正式启动，剑指行政领域存在的有案不立、有案难移、以罚代刑、降格处理甚至充当“保护伞”等问题。
广东省人民检察院有关负责人透露，根据“两法衔接”要求，市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的，要依法移送公安机关；公安机关发现违法行为但不需要追究刑事责任的，要及时移送市场监管部门。广东将运用法律手段、走司法程序来解决行政执法中遇到的难点问题，特别是对执法要求比较高的一些行政管理领域，如国土、环保、安全生产、食品安全等，更要加强依法执法，由行政处罚、罚钱了事向法律手段解决转变。
“先行先试”呼唤法制保障
“当前，土地使用、房屋拆迁、环境保护等方面纠纷频发，很多都是执法机关不按程序办事或程序不规范造成。”深圳大学管理学院副教授肖俊建议，针对行政处罚、强制、征收等执法行为，要制定更为具体的执法细则、裁量标准和操作流程，实现制度化、程序化；健全行政执法检查取证、告知、听证、集体讨论、决定、罚款收入管理、执法争议协调等制度，规范行政执法文书，充分保障行政管理相对人的知情权、表达权、参与权、申请回避权、监督权和救济权。
为克服执法的简单化、粗糙化倾向，严禁暴力执法、野蛮拆迁，维护当事人的合法权益，广东提出加大监管执法手段创新，利用信息网络技术实现在线即时监测、全程跟踪监测，加强非现场监管执法，切实提高执法效能；同时强化执法人员监管，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，未取得执法资格的人员不得从事执法工作。
为此，广州市纪检监察部门专门研发了行政执法的综合电子监察系统，对全市所有行政执法部门与单位进行实时监察，工商、城管、质监、药监、安监、交通、园林等单位的行政执法行为和执法事项全部实现了在线监察，对行政执法的自由裁量权形成了强力监督，该系统上线后，广州市行政执法案件异常率明显下降。
“行政执法的权力设置要科学规范，同时监督要跟得上、要到位，使得每个担负执法责任的机构或工作人员都能够意识到，行使权力同时也履行责任，如果不能很好地行使这项权力，就是失职渎职，就要承担相应的法律责任。”中国政法大学副校长马怀德建议，解决行政执法问题也有赖于社会监督，“如果执法过程中有暴力执法、滥用执法权、选择性执法等问题，可以通过媒体监督、司法监督、人大和政协的监督，追究执法机关和执法者的责任，来督促执法机关更加公正、规范、严格、文明地执法。”
在采访中，部分基层干部和专家也指出，广东以“大部门制”破题行政执法体制改革，走出了行政执法机构和职能调整的第一步，而进一步深化行政执法体制改革，需要从国家的层面进一步理顺综合执法的体制机制，理顺纵向层级执法机构的执法职责和相互关系，与之相应的法律法规问题也迫切需要解决。
在实践中，最直观也最令群众不满的表现是行政执法乱作为，如时常见诸媒体的城管执法与摊贩冲突事件。长期研究这一问题的深圳大学法学院特约教授姚文胜认为，各地引发激烈冲突的城管执法模式都比较雷同，主要是“没收”、“抢夺”、“砸烂”、“驱赶”等方式，虽然一些地方也试图探寻柔性城管执法的途径，缓解城管与摊贩的冲突，但涉及治本的问题还是在全国层面缺乏统一明确的法律规范，城管主体地位、执法内容、程序等都未能统一和明确，各地城管执法都是间接引用其他法律，即“借法执法”。
在法律上遭遇难题的并不仅仅只有城市管理。中央强调，改革要“于法有据”，广东部分敢于探索的“过河卒子”大都遇到改革与依法行政的难题。
《瞭望》新闻周刊在顺德采访发现，改革伊始，行政许可、执法主体、行政复议等领域都显露出一些不适应的问题，连出门穿什么执法服装、佩戴什么执法证件都难以统一。为此，广东省政府法制办专门出台《关于协调解决顺德行政体制改革有关问题的复函》，此后顺德虽能在省法制办协调下解决不少问题，但毕竟要花很多时间和精力，而且有些问题也难以完全解决。
佛山市编办一位干部说，顺德虽然被赋予地级市权限，但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据；目前工商、质监等不同部门使用的执法程序均是对应国家总局制定的规章规定，各不相同，甚至有冲突的情况；缺乏法律法规保障的改革容易引发更深层的问题。
“近年来，各地不断探索行政执法体制改革，推出了一些改革措施，但有些改革和探索的效果并不明显，主要原因是一些问题属于体制问题，难以靠基层解决。”马怀德建议，加强顶层设计，从修改完善法律法规，改革执法体制，完善运行机制的高度，重视行政执法问题，破解现实中的难题。□
