专家:两院独立行使审判权检察权需人财物独立

2014年10月24日04:19 京华时报收藏本文

　　四中全会提出“保证公正司法、提高司法公信力”，并具体提出将审判权和执行权分离、设立巡回法庭、设立跨行政区划的法院和检察院，以确保独立公正行使审判权和检察权。专家对此指出，审判权和检察权独立，需让两院人财物先独立出来，此外，分离出的执行权不应交给公安，以致扩大公安的权限。

　　京华时报记者孙思娅袁国礼钱卫华

　　【公报原文】完善确保依法独立公正行使审判权和检察权制度。

　　审判权检察权独立

　　两院人财物需独立出来

　　中国政法大学刑诉法教授洪道德指出，这里特别要提出“检察权”，因为法院独立行使审判权已经被反复提出，但是“检察权”这是第一次提出。“检察权”主要包括四种权力：诉讼监督权、审查批捕权、提起公诉权，以及对于直接受理案件的侦查权(即反贪、反渎工作)，而反贪、反渎职权尤其值得关注。

　　洪道德指出，检察院的独立和法院不一样，法院的独立包括纵向独立和横向独立两方面。横向独立是指不受外界(地方政府、党委等)的干预，纵向独立是指不受上级法院的干预。但是检察院不存在纵向独立的问题，因为检察院上下本身就是领导和被领导的关系，因此纵向干预的问题并不存在。

　　北京大学法学院副教授，硕士研究生导师甘超英对此表示，保证审判权、检察权的独立，就是要减少地方政府对法院、检察院的干预，减少两院对地方财政的依赖，就需要两院的人、财、物不受地方政府支配，而是由最高法、最高检调配。

　　【公报原文】建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

　　干预司法追责制度

　　如何监督追责还需研究

　　洪道德指出，这句话是确保独立公正的有效做法之一。针对“审判权”来说主要有两个方面。一方面是取消院长、庭长审批制；合议庭向上汇报制度；下级法院向上级法院请示制度，建立庭长、院长全留痕制度；尽量压缩审判委员会讨论案件的范围，最好可以“比例化”，因为只有规定了具体的比例数字，才能真正控制讨论案件的数量。另一方面是指外界干预，这里提到的“领导干部”不仅包括法院内部领导，还包括党委、地方政府领导。

　　甘超英说，这项制度如何记录，如何保证责任追究到位值得研究。

　　甘超英表示，制度是好的，但也存在很多疑问，比如一个案件，市长给法院院长打电话干预，院长不报告如何记录？如果由法院进行记录，院长不让记录的话，还能不能保证记录到位？因此，这项制度如何监督很重要。在重大案件的审委会会议上，院长应该把党政领导对案件的想法说出来，并记录在案，一旦以后出了事，就能进行追责。如果是政府领导干预，应该由人大进行监督，如果是党委书记，就应该由纪检部门监督追责。

　　【公报原文】优化司法职权配置，推动审判权和执行权相分离的体制改革试点。

　　审判权执行权分离

　　分权更易发现冤假错案

　　洪道德表示，非常支持审判权和执行权相分离。他指出，两个权力不分离，执行权是不能得到落实的，因为法官在审判时会多多少少考虑到侵害者是否有可执行的财产，避免执行困难。所以，为了保证被侵害者的权利，审判权和执行权一定要分离，起码要脱离法院。

　　对于方式方法，洪道德表示，有人曾提出将“执行权”交给公安，但他认为这样不可取，不应继续扩大公安权限。在他看来，目前两种方法比较可行，一种是成立统一的“司法执行局”，将目前法院的执行庭、执行局全部脱离出来，将司法执行剥离出来交给政府，使其成为政府的一个职能部门、成为一个行政机关。在人员配备上，还是由以前法院的执行人员组成。这样可以达到“政府有义务兑现法院生效判决”的结果，执行成为政府必须完成的目标，不仅有利于审判权和执行权互不干扰，同时还有效化解执行难。而对于可能衍生出的国企、地方企业难执行的问题，可以由群众、检察院及人大来监督。

　　洪道德谈到的另一种方法是，将执行权的司法职权集中，建立统一指挥部，同时提升执行部门的法律地位，人力、物力、财力更多的倾向执行部门，提升执行的战斗力。这样做的目的是审判不受干涉，减少打白条。对于这两种方法，洪道德表示其更倾向于第一种。

　　甘超英认为，目前很多国家都是审判权和执行权相分离的，这是为了避免法院又当裁判员又当运动员的现状。审判权和执行权都归法院，即使当事人是冤枉的，由于执行者也是法院，当事人的意思很难反馈到法院。如果建立一个单独的执行机构，一旦发现案件存在冤假错案的可能，执行机构就能及时反映到检察院，由检察院进行抗诉，更易发现冤假错案。

　　【公报原文】建立司法人员履行法定职责保护机制。

　　司法人员保护机制

　　保护机制可能涉及加薪

　　洪道德指出，“保护机制”包括人身安全不受侵害、执法权不受侵害，这些都是必要的条件。另外还可能涉及工资待遇问题，法官高薪的问题，世界多个国家都是这样做的，因此“保护机制”可能也会涉及这个方面的意思。但是要考虑的问题是，是给一部分人(比如法官)加薪，还是给检察官、法官等所有司法人员加薪。法官队伍、司法人员队伍和公务员队伍到底是怎样的关系，目前说法还不统一，因此在目前单给法官加工资，可能还行不通。

　　【公报原文】最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。

　　设立巡回法庭

　　对二审死刑复核有好处

　　洪道德表示，最高人民法院设立巡回法庭不仅可以更快捷地审判，还可以提高当地的司法审判能力。他指出，美国的审判是巡回制度，而设立巡回法庭，可能是一种“驻地”制。这种巡回法庭代表最高法院，相当于一个部门，最高法院排除合议庭、组成巡视组，可以减少人力、物力和时间的支出，对于二审、死刑复核都有好处。

　　此外，对于跨行政区划的问题，洪道德指出，对行政区划的理解也有两种。第一种是指省以下、直辖市以下的跨行政区划问题，解决这个问题的方式也有两种。其一“网格化”，将两三个县归为一个司法区域，其二是将不同城区、不同县城的几个街道规划成一个司法区域。

　　他举例称，比如在北京，可以将西城、东城、朝阳、海淀区拿出几个街道，组成司法区域、打乱行政区划。无论是哪一种，基层法院财政都要收归省级、直辖市级，这样才可能达成真正的司法独立。第二种对行政区划的理解，是恢复到建国时候的体制，华东、华北、华中、西南、东北、西北的六个大区，将各地法院独立出地方政府和地方政法委，由中央统一拨款，人事由最高法决定。

　　一般审理上诉案或重大案件

　　甘超英指出，此次全会提出最高法设立巡回法庭、设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，就是保证审判权、检察权独立的措施。

　　甘超英表示，巡回法庭此前就曾提起过，此次全会将其明确下来，但具体如何设立，目前还不得而知。甘超英指出，即使目前的地方法院人、财、物不归地方管理，但由于中国是一个人情社会，地方法院也很难避免人情案的出现，很难实现完全的司法独立。巡回法庭不但人、财、物不归地方管，而且由于定期巡回，跟地方的人不熟，也能避免出现人情案，让司法变成“生人”社会。因此，巡回法庭有很强的针对性。

　　甘超英表示，巡回法庭定期到一个巡回区办案，一般应该是审理上诉案件，也应该是相对比较重大的案件，不会审理太多的案件。但目前基层法院的案件二审在中院，中院一审的案件二审在地方高院，因此如果设立巡回法庭，针对法院管理的立法要跟上，再确定其审理哪一类型的案件。

　　针对全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”，甘超英指出，以前的法院和检察院都是“XXX”县法院或检察院，跨行政区划设立就不再受限于某一个县或市，而是两个或者更多县或市只设一个法院或检察院，财政归省一级，这样，两院就可以不受县、市政府影响，就能保证审判权、检察权独立。

　　【公报原文】探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　建立公益诉讼制度

　　应倾向民间团体做原告

　　洪道德表示，公益诉讼的声音一直有，但是他认为更多的应该倾向于社会组织、民间团体来做原告，而检察院更多的应该行使其监督法院审判的权利。如果说到检察机关所能提起的公益诉讼，首先是环境，另外还有一些关于生产、生活、民生等方面的公益诉讼，总之公益诉讼所保护的主体应该是社会最底层、最弱势的群体。

　　【公报原文】推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。

　　完善职业准入制度

　　法官谁选怎么选很重要

　　洪道德表示，结合中国国情，他认为对于从律师、法学专家中招募法官，应该仅仅限于基层法院，更多的应该面向西部等人才欠缺的地区，因为法官这个职业不仅需要雄厚的法学理论，还要有丰富的审判经验，律师、法学家与法官，是两种不同的训练体系。他称，其实早在10年前，就曾经有过在律师、法学家中招募的先例，而他一位朋友也参与其中，但因不太适应工作程序，而萌生退意。

　　对此，甘超英认为，这项制度一旦实施，将是我国司法体制的一个重大变化，意义重大。据甘超英介绍，目前我国的法官制度是和德国等国家一样，实行的是大陆法系的做法，学法律的学生通过司法考试，就可以当法官，尤其像德国等，如果司法考试成绩好，甚至可以直接就当法官。但一名法官不只是要懂法律知识这么简单，还需要有一定的从业经历。从律师、法学专家中招录法官等，更多是英、美法系国家的做法。律师、法学专家当法官和立法工作者，受到政治的影响更小，更能从法律的专业角度判案。

　　但甘超英表示，由谁选、怎么选也很重要。如果由人大常委会任命律师的话，应该征求律师协会的意见，如果是法学专家，应该征求其所在学校的意见。届时，律师协会也就会有很大的变化。

　　□业界声音

　　追责干预司法“扎到了穴位”

　　念斌、赵作海、佘祥林……这些名字，都和“冤狱”相关。幸而最终，他们的陈年积案得以昭雪，被宣告无罪释放回家。

　　2014年8月22日，福建人念斌在被羁押8年、4次被判死刑后终于被宣告无罪释放。

　　2006年7月27日深夜，福建省平潭县澳前村17号两户居民家中多人出现中毒症状，其中两人经抢救无效死亡。后来警方认为念斌有重大作案嫌疑，他被逮捕提起公诉。

　　8年时间里，念斌案9次开庭审判，4次被判处死刑立即执行。一直到今年8月22日，福建高院作出终审判决：念斌无罪。念斌的代理律师、全国律师协会刑辩委员会委员张燕生始终坚持为其作无罪辩护。昨天，张燕生说，就这个案子，公安机关的漏洞是明摆着的，但是法院视而不见。

　　张燕生表示，“有时候司法作用没有真正发挥，反而成为打击报复、打击异己的工具。”张燕生说，因此司法必须独立存在，这样才能保证公平正义，才能确保司法公信力。

　　张燕生说，要保证公正司法，提高司法公信力，从立法和执法而言，立法或者修法时要做到破除陈旧的司法理念，建立好的法律，因为恶法不能治理好国家；执法则要树立权威，目前存在的问题是法律没有权威，有另外的权力机关凌驾于法律之上，指挥干涉审判，导致出现不公正的审判。从这一点而言，司法机关更要守法。

　　张燕生表示，建立领导干部干预司法的追究制度是保障司法独立的一个重要措施，“特别好，扎到了穴位”。

　　张燕生说，目前“领导干预”的现象其实非常多，因此希望同时出台一套保障这一制度实行的配套措施。比如，如何通报干预行为？可否在庭上公开提出？法官如何抵制干预？怎样保障律师对此的知情权？干预的领导有什么样的后果？

　　为了保证被侵害者的权利，审判权和执行权一定要分离。