专家：公务员就职向宪法宣誓可约束官员良心

　　【决定摘录】

　　建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

　　【专家解读】

　　武汉大学法学院教授秦前红表示，国家工作人员就职时要向宪法宣誓，“这是一个好事，过去我们从事法律方面的人员也曾经呼吁过这项制度。”

　　秦前红称，国家公职人员尤其是国家领导人对宪法宣誓，是国际上比较通行的制度，大多数国家在宣誓时都会对宪法宣誓，很多国家不仅仅是国家领导人，地方的重要领导人也要在就职前对宪法宣誓。

　　他认为，中国现在提倡依宪治国、提高宪法权威，也应当引入这样的宣誓制度，引入这样的制度是有必要的。另外，领导人宣誓是很重要的政治活动，在正式场合通过仪式化的活动营造出一种庄严感，能起到很好的引导遵守宪法和维护宪法的作用。 对于“宣誓制度只是一个仪式，是否真的有作用”的说法，秦前红说，宣誓虽然是个仪式，但法律本身也是一种形式化和仪式化的元素，庄严的仪式和形式对于制度本身的贯彻和实施是有作用的。

　　秦前红分析说，宣誓本身也代表了宣誓人内心的认同和良心上的约束，宣誓后，宣誓人心里会有一种想法：在众目睽睽之下，千万双眼睛都看着时候，已经表过态了。自己也会因为想到表过态、宣过誓而提醒自己应该履行自己的誓言。“有一个有形的和无形的约束，是很有必要的。”

　　秦前红还认为，宣誓是公开的，民众看到后，将来对于宣誓人的行为做出法律评判和道德评判的时候，也会拿出当时的宣誓来作为一种衡量标准。

　　专家：有案必立，不让百姓失去对法律的信仰

　　【决定摘录】

　　改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

　　【专家解读】

　　“这个意义非常大”，它是依法治国最切实的步骤。对四中全会将“有案必立”提升到这个高度，中国社会科学院法学研究所民法室研究员孙宪忠如此评价。

　　他指出，这些年，我们司法工作中，老百姓不满的问题有几点，其中一个很大的问题，就是老百姓有案子立不上，尤其是涉及到重大的民生案件， 比如征地、拆迁，下岗和就业、社会保障等问题。人民群众遇到这样的问题，之所以能去找法院去立案，他是相信法院，希望和信任中国的法律能给他一个公平的答案，可是这些司法主持工作的人员，恰恰不让他立案，排斥在立案范围之外。从本质来说，这排斥了人民群众对法律的信仰，最后导致法律没有威信，人民对法律也不服也不信赖，乃至国家的法律威信越来越低。

　　“有案必立”是否会增加法院的工作成本，孙宪忠表示不用担心。“我们是因噎废食，还是要调整法院的体制呢？”他表示，法院针对老百姓也会提一些很琐碎的案件，可以走简易程序，一审就结束了。 “以前最大的担心，就是他不给立案。现在这个《决定》说，有案必立，就好办了。”孙宪忠说，只要立了案就好办， 可以通过程序法对审案的时间要求做了明确的规定。另外一方面，如果法官不立的话，他就要承担很严重的责任，中央定下大的方针政策，下面执行就好办了，这解决了最基本的问题。

　　探索省以下审计机关人财物统一管理：可避免同级政府干预

　　【决定摘录】

　　完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

　　【专家解读】

　　北京大学法学院教授刘剑文认为，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，此举主要是加强审计执法，凸显了审计在治国中的重要性。审计机关人财物统一管就是尽可能实现垂直领导，不受同级政府的过多干预。如果审计机关的人权、财权不能独相对独立，受当地政府的影响就比较大。 对于垂直管理之后，审计部门是否会权利过大的问题。刘剑文表示，审计部门也会受到其他部门的监督，例如纪检、人大等。审计实际是反腐败中一个很重要的职能。省以下审计机关人财物统一管，既可以从治国的角度来看，也可以从反腐的角度也看。对于独立审计能起到积极作用，也是逐渐要把审计成为监督政府的重要工具。

　　中国人民大学法学院教授朱大旗表示，探索省以下地方审计机关人财物统一管理，是为了保证审计的独立性。审计机关只有脱离当地政府的管理，才能比较公正客观的出具审计报告。朱大旗认为，审计机构最好是直接向人大负责。从国际上来说，审计机构对立法机构、权利机构负责。我国可能暂时难做到这一点，所以先从省级以下的审计机关开始改革。

　　专家：编纂民法典是期盼，五到八年完成很合适

　　【决定摘录】

　　加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面法律法规。

　　【专家解读】

　　中国社会科学院法学研究所民法室研究员孙宪忠表示，编纂民法典，不仅是民法学界关注的事情，也是法学界多年来的一个期盼，同时也是实现依法治国大方针下一个最基本的步骤。他介绍说，世界上各个国家，一些基本的如财产关系、人与人之间正常的社会活动和交往等，都是由民法来规范的。因民法作用范围很广，包括财产关系，人身关系，从物权、债权、知识产权到公司等等很多的问题，它需要做一个通盘考虑。所以民法典是有必要的。上世纪80 年代初期，中国打算制订民法典。当时王汉斌对民法典有一个解释：由于国家经济体制改革还没有普遍的展开，有些问题还不明朗，有一些认识还不够统一，这个时候编纂民法典就显得有点过早。所以就采取了，哪一部分(法律)成熟了，就把哪一部分颁布出来。但最终的目标还是要编著一本民法典。

　　这次要编纂的民法典，与2002 年编制的民法典草案相比，“区别还挺大”。2002年他作为立法专家参与民法典的编纂。他评价2002年民法典草案说，“在立法的整体考虑上，是不成熟的。”首先它没有体现体现依法治国和社会的整体进步，只是把当时生效的一些编纂的法律简单的堆集在一起。第二，没有考虑法制的系统化，一些法律之间互相重合、矛盾，或有遗漏的。第三，民法典涉及的条文这么多，但条文间缺乏一些基本逻辑。第四，一些改革初期的问题，如土地不能买卖或进入市场，或者“在计划原则下”，跟不上社会的发展需要做调整。

　　孙宪忠认为，在依法治国的大背景下，现在编纂民法典的条件要比以前要好很多。而且民法典要放到治国理政的背景下考虑，而不是仅仅放到民法的法律编纂本身来考虑。对这次编纂民法典，孙宪忠主张“不要弄得太快了”，理由是我国在民法领域颁发的单行法都有，如物权法、侵权责任法、婚姻法和继承法，票据法、破产法等，所以要用制定法律来调整经济生活的压力不大，不妨把事情做得稳妥和科学一点。同样一些编纂技术问题也需要考虑，比如民法典有上千个条文，用什么逻辑在他们用在一起。孙宪忠认为，这次民法典完成编纂，五到八年是一个比较适合的时间。

　　专家：大幅度提高环保违法成本

　　【决定摘录】

　　用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。

　　【专家解读】

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，现在的环境保护现状是违法成本低，守法成本高，新环境保护法大幅度提高了环境违法的成本，但这个新环保法要到明年1月1日才正式生效。现在的情况是，很多企业选择违法，因为违法的成本要比守法的成本低，必须要改变这样的现象，提高排污收费的标准，提高处罚的幅度。

　　对于如何实现这个目标，常纪文认为：首先要有严格的总量控制，没有总量指标不允许进入；其次，要有严格的市场准入，一些污染型的产业根本不允许进入；第三，提高排污收费的标准，使企业不敢排放大量污染物；第四，超标排污的处罚要严，新环保法的规定是按日计罚，并且大幅度提高处罚标准；第五，超排性质严重的、报假数据的要拘留、追究刑事责任。这些措施按照新环保法的要求有些已经准备推出。此前有很多环境问题是因为执法环节的不严格，常纪文表示，新环保法规定，如果执法不严格，环保部门的负责人员应引咎辞职。他表示，很多地方执法不到位是因为地方党委不关心，应该按照十八届四中全会的要求，加强党内考核机制的推进，建立党政同责的环境保护的责任体制，地方党委和政府都要承担责任。

　　专家：应晒权力清单划权力边界

　　【决定摘录】

　　行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

　　【专家解读】

　　中国政法大学法学院副院长何兵表示，这一说法意味着“法无授权即禁止”，行政机关的任何行为必须有权力根据，没有权力根据的事就不能做。何兵表示，目前的状况是很多行政机关越权，越权审批、越权处罚等现象常见。这一提法，主要针对的就是这些行政机关乱作为的现象。“行政机关法无授权不可为”，作为一个中央精神被提出来，还要看具体规定。也就是建立权力清单制度，划一个边界出来。权力清单就是一个法律根据，规定了行政机关作为的法律根据、程序、错误后应该怎么样解决等问题。此前，地方也建立过权力清单制度，但最关键的是看法院怎么来执法。如果法院不执法，权力清单就会大打折扣。此次由中央层面提出，把之前地方摸索的经验进行总结，最终确定下来。

　　专家：收费罚没禁挂钩部门利益将解决案款提留

　　【决定摘录】

　　严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

　　【专家解读】

　　中国政法大学法学院副院长何兵认为，这一提法主要是针对案款提留问题。政法机关为了案款提留，把权力和利益挂钩，导致权力的不正当行驶。目前这种现象很严重，尤其是法院和公安机关，办案多，办案经费就多。何兵表示，案款返还问题一直难于解决，其难点在于我国的预算制度没有公开，财务监管也有漏洞。此外，政府通过案款返还来调动办案积极性，这是非常危险的。会造成两种情况，一个是乱作为，一个是不作为。乱作为就是为了钱，抓你、罚你；不作为就是弄不到钱就不干了。比如不让他案款提留，那将来他要不办案了怎么办？

　　解决这个问题，一方面在法律上要禁止这样做，另一方面要实现财政公开，第三要体制内和人民监督共同推进，让人民能起来监督他们。

　　专家：坚决惩治司法掮客可制止权力寻租

　　【决定摘录】

　　法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。

　　【专家解读】

　　斯伟江律师认为，司法掮客跟其他掮客没有太大区别，都是从司法活动中谋取利益。可能充当司法掮客的，除了律师、法官之外，检察官、警察、法院的书记员等，能够接触到司法活动的人，都是有可能的。斯伟江表示，在司法掮客中，有一些人是骗子，有一些人是掮客。

　　全国律师协会行政法专业委员会副主任袁裕来律师认为，司法掮客是一种权力寻租的表现，可能很难在司法领域单独制止这种现象。从长远来看，对于权力的应用、分配的机制要有改革，对于权力要有监督。

　　专家：对重大决策久拖不决致损失追责系首次提出

　　【决定摘录】

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　【专家解读】

　　中国政法大学副校长马怀德表示，在重大决策追责方面，“久拖不决”还是第一次提出。其表示，这主要是针对决策过程中的不作为情况。决策机关应及时做决策却拖延不做，引发小事拖大，大事拖大，甚至引发群体性事件，或者严重的国家经济利益的损失。重大损失，既包括经济损失也包括政治社会损失。如果是经济损失，依照国家现有的标准执行；引发群体性事件或者死亡，比如有安全隐患，上报决策机关，要求采取处置措施，但是决策机关久拖不决，没有采取任何的防范和处置措施，导致隐患引发严重后果，这种情况可能是财产损失，也可能是人员伤亡。则要按照安全生产的法律和国务院关于特别重大事件相关的规定，确定何为“重大损失”，何为“一般损失”。如果发生的是事故、财产损失、人员伤亡，都可以按照现有标准执行。但比如政治损失、社会稳定方面的损失，要根据具体情况，有待进一步完善相关的标准。

　　专家：政法委转变职能不再过问个案

　　【决定摘录】

　　政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持。各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施。

　　【专家解读】

　　中央财经大学法律硕士教育中心主任李轩表示，四中全会之前，法学界有过关于政法委问题的讨论。实践中，在十八大之前，政法委对司法和个案的干预非常普遍，尤其是地方的政法委对同级的公检法施加压力，炮制了很多冤假错案。这样就导致司法不公，使得法律丧失了起码的公正性。

　　在不少地方上，很多政府干预个案是破坏法治的根源。所以在十八大之后，四中全会之前，中央政法委也在调整这个机构的角色，希望一方面通过政法委来实现加强执政党对公安司法工作的领导，另一方面又避免政法委干预个案导致冤假错案现象的发生。

　　全会决定强调执政党对依法治国的领导，李轩认为，长期坚持政法委的工作，是要强调长期坚持和加强执政党通过政法委这个机构，对公安司法机关的领导，这种领导主要是政治领导和宏观领导。从中央政法委之前的角色调整和功能转变来看，它会成为执政党内部的一个领导和协调机构，也就是说它不再强调干预公安司法机关具体案件，不再对个案发出决定，作出指示。长远来看，政法委更多的是作为执政党对公安司法工作的领导，以及未来司法改革领导协调的角色。