《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，行政机关不得法外设定权力，要推行政府权力清单制度。此外，健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。要求还提出，要积极推行政府法律顾问制度等。

　　京华时报记者杨凤临 京华时报制图何将

　　原文

　　行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

　　解读

　　权力清单要向社会公示

　　国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东表示，虽然我们进行了20多年的政府职能转变、机构改革，但是整体来说，政府权限还是过大。法治政府应当是权力有限的政府，即法无授权不可为。做好法治政府建设，一定要让政府成为一个边界很清楚、职能定位很科学的政府。政府有哪些权力，不仅要在法律中找到，还要列在权力清单上，没列在清单上的就不能行使，而且权力清单要向社会公示。

　　所谓的权力清单，是指对政府及政府部门行使的职能、权限，以清单方式列举，行政机关要“依单行权”。通过“晒清单”明确各行政部门的职责权限，有助于构建清晰具体的权责体系和法制化的权力运行流程，防止权力恣意和异化。

　　权力清单的本质是政府的权力要受到宪法和法律的严格限制。权力清单在深层次上涉及公共权力的合法性来源和规范政府权力运行的治本之道等方面。政府的权力源于人民的授权，并通过宪法和法律的形式加以固定，以确保行政权力行使的目的是保障公民的基本权利。

　　权力清单的具体制定者本质上应是各级人民代表大会。如果由政府部门自我制定，则会陷入权力自我授予的法理怪圈。考虑到行政权力的纷繁复杂，权力清单的制定可交由本级政府的法制部门，同时要报本级人大审批，以确保政府的权力清单符合人民的意志。

　　权力清单的设立依据应严格限定为规章以上的规范性法律文件，除此之外还要结合行政权力运行的实际状况以及法治政府要求的精简、高效等原则，赋予行政机关一定的自由裁量权和处理紧急事务的权力。

　　权力清单不是一成不变的，政府过多的权力要逐步通过简政放权放给社会、企业和人民。权力清单应该是可以不断调整和变化的。尤其现阶段，政府的权力过大，要通过简政放权，将权力清单压缩到必要、合理的范围。

　　原文

　　健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

　　解读

　　还需加强透明政府建设

　　中国人民大学法学院教授、博士生导师刘俊海表示，过去我们没有牢固而深厚的法治政府理念，导致政府决策较为随意。首先表现在拍脑袋决策，实际论证不够，对未来的风险评估也不够。其次是拍胸脯执行，出事之后就拍屁股走人。

　　出台这个规定，主要是要求当前各级政府，尤其是地方政府在做重大决策时，包括支配使用地方财政资金，人事、经济、规划、环保，甚至土地出让等重大决策、关系到老百姓切身利益和公共利益的重大决策时，要做事前论证、公众听证、专家论证。

　　决策权的新规很重要，要透明决策、科学决策、开明决策、民主决策、公众决策，这样才能够实现政府决策的规范化、法制化、理性化，才能真正接地气，才能尊重科学规律、市场规律、法治规律，尊重人民意愿。

　　刘俊海表示，要做好审查机制，还要求进一步加强透明政府建设。没有透明度作保障，法治政府建设也会走样。

　　原文

　　建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　解读

　　可配套建领导诚信档案

　　刘俊海表示，对于重大决策一直采用的是民主集中制原则，即重大决策出台前，必须经过领导班子的集体讨论。但由于“一把手”权力过大，所以一些重大决策的讨论过程往往成为“一把手”的“一言堂”。“一把手”一旦完全掌控了重大决策权，就容易出现华而不实的政绩工程，产生谋取私利、官商勾结等贪腐问题。加上监管监督机制不到位，形成了不少人形容的“决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人了就拍屁股”现象。

　　全会提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，最关键的就是“终身”两个字。只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不管你多大的官，不管经过多少年，你是现职还是退居二线，不管身处何地，都要对错误决策承担责任。如果没有终身问责制，所有的法治政府建设都是空谈。

　　现在很多官员都是交叉任职，干三五年就升迁或调职，新领导没法对过去的领导追究责任。这样一来，不管新官还是旧官，都没人对重大决策失误承担责任。

　　对于如何落实重大决策终身责任追究制度不走过场、真正落地，刘俊海认为，应该将政府决定转化为法律规定，下一步建议制定行政程序法或政府决策法，专门细化决策程序，使终身责任追究制成为领导干部的法定义务。最好以后还有一些配套制度，比如建立领导干部的诚信档案，记录官员的决策过程。

　　原文

　　完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

　　解读

　　纠错问责关键在公开化

　　中国社会科学院研究生院教授、博士和硕士生导师莫纪宏表示，层级监督就是指上级机关对下级机关的监督。审计机关和检察机关都属于监察机关，他们的监督就是指专门监督。宪法规定，行政机关受人大和上级机关的双重领导，常态化的监督制度包括经常性的监督项目，比如对财政审计、公务员权利保护等常态化的工作进行监督。

　　纠错问责机制已经存在很久了，但主要存在以下几个问题，第一，行政机关很多领导又兼任党内职务，决策过程中大家没有负责都只是参与，因此责任不清，没法分责，所谓法不责众。第二，很多决策是党委和政府共同决策的，出了问题之后，责任无法追究。第三，问责本身由行政机关内部负责，属于内部监督，有可能存在选择性监督的情况。第四，一些错误决策，违法特征不明显，很难找到严格的证据，因此很难认定和问责。

　　莫纪宏认为，解决问题最关键就是要公开化，公开道歉、公开处理原因、处理情况等，主动接受公众的监督。而这一点正是此次四中全会提出来要完善的地方。

　　原文

　　积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

　　解读

　　顾问可在人才库中搜罗

　　莫纪宏表示，北京去年启动了法学法律人才库，人才库收录了法学教育研究、法律实务、法律服务方面的人才1000余名。人才库是动态的，会不断更新，资源也是共享的，分类也特别详细，比如按职称分类、学历分类、刑法经济法等不同领域分类。如果政府部门需要经济方面的法律专家，直接在人才库搜索，便出来了他们的详细资料。据了解，很多城市也都有这样的人才库。

　　□专家观点

　　“政府有哪些权力，不仅要在法律中找到，还要列在权力清单上，没列在清单上的就不能行使，而且权力清单要向社会公示。

　　要做好审查机制，还要求进一步加强透明政府建设。没有透明度作保障，法治政府建设也会走样。

　　只要是滥用决策权或失职渎职等原因导致重大决策出错，那么不管你多大的官，不管经过多少年，你是现职还是退居二线，不管身处何地，都要对错误决策承担责任。如果没有终身问责制，所有的法治政府建设都是空谈。

　　纠错问责最关键的就是要公开化，公开道歉、公开处理原因、处理情况等，主动接受公众的监督。而这一点正是此次四中全会提出来要完善的地方。”

（原标题：行政机关重大决策将建审查机制）