最近，河南省永城市城乡规划服务中心主任夏某与时任用地规划股股长刘某，在明知上级部门下发的“会议纪要”违法的情况下，仍然为开发商办理了规划许可证。日前，河南省周口市法院认定夏某和刘某的行为构成滥用职权罪，但免予刑事处罚。
执行上级违法的“会议纪要”被追究刑事责任，从法理上来看，夏某和刘某其实并不冤。根据《中华人民共和国公务员法》第五十四条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定、命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销的意见；上级不改变或者要求立即执行的，公务员应当执行，后果由上级负责，公务员不担责；但是，公务员执行明显违法的决定、命令的，应当依法承担相应责任。
不过，法理上的无疑义并不代表在现实中无争议。对于上级下发的明显违法的决定、命令，虽然从相关法律条文规定以及公务员应当履行的职责来看，他们应当提出反对意见并且抗令不遵。但是，当法律条文从纸面走进现实，要真正执行起来并非易事。
在博弈论中，有一个相当经典的“囚徒困境”理论，即在信息不对称的情况下，个人的选择往往面临两难的困境，而且个人的最佳选择并非团体的最佳选择。公务员在处理领导意志与法律程序之间的关系时，实际上就相当于面临“囚徒困境”而进退两难。
一头是法律，另一头是领导意志，如果“退”，则可能违规甚至违法；如果“进”，则可能因为得罪上级而受到某种或明或暗的“报复”。不办不行，办了又违法；办了慢慢“死”，不办马上“死”。
放眼全国，因执行违法的命令而受到追责尚属小概率事件，而拒绝执行领导的命令，被“制裁”的概率则相对较高。这也就让一些公务员“铤而走险”，选择“违法”而不违背领导的意志。
虽然，针对这一“执行困境”，一些基层部门也想到了“自救”的办法。比如，要求按照程序办事，留存相关的文件或者会议纪要作为证据，“出了事”后共担风险。但是，很多时候领导的指示可能只是口头交待，连“证据”都没有。届时，执行命令的公务员可能就只有吃“哑巴亏”了。
虽然这一案例被一些媒体称为“国内首例”，但根据公开的报道，在2011年，广东省廉江市国土局副局长何耘韬也曾因执行廉江市政府违法的“会议纪要”而被法院认定玩忽职守罪，判处有期徒刑6个月。不过，在众多网友和媒体的关注下，该案后来以廉江市检察院撤诉而告终。可以预见的是，在依法行政观念日益深入人心的当下，这种“执行困境”还有可能不断出现。
对于部分公务员在面对上级出台的违法决定、命令时，只唯上、不唯专业、不唯法的执行方式，当然应该给予追责。但是，在利用追责来倒逼公务员敢于对违法的命令、决定说不的同时，也应该兼顾到他们所面临的选择困境，并为他们创设、提供敢于说不的环境和制度保障。在这一过程中，除了进一步清除仍然残存在部分公务员认知中的“官大于法”的“官念”以外，还应该提供更为完善的制度和法制保障。比如，赋予公务员更强的抵抗权，化解“囚徒困境”的影响等。
另外，前文提及的两个案例中，当事官员都是吃了违法的“会议纪要”的亏。而事实上，在一些地方，“会议纪要”已经沦为体现领导个人意志、违法行政的马甲，成了绕开正常程序乱作为的代名词。因此，仅仅追究作为执行者的公务员的责任显然还不够，作为决策者，制定、推行违法错误决策的上级是否也存在滥用职权、玩忽职守的问题，更需要进一步追问。这种追问不仅需要深度，也需要力度。是否也可以像对待“执行者”一样，同样追究上级的刑事责任，值得有关部门深思。毕竟，真正打到决策者的痛处，从源头上清理违法决定、命令以及“会议纪要”，才是治本之策。
