行政规范性文件俗称“红头文件”，新修订的《行政诉讼法》，确立了法院可以对规章以下规范性文件进行审查的诉讼制度。如何确保“红头文件”合法又合理？近日，市人大法制委、常委会法工委赴黄浦区人民法院开展“加强市人大对行政规范性文件的备案审查工作，推进法治政府建设”调研座谈。

新《行政诉讼法》实施以来，全市行政诉讼案件呈明显增长趋势。市高院数据显示，2013年至2017年，上海法院共受理行政案件26150件，其中，2013年2710件，2017年达7675件。案件数量呈现逐年增长的趋势，特别是2015年5月1日新《行政诉讼法》确立的立案登记制实施后，增幅更为明显，当年增幅达70.3%。在检察系统方面，行政诉讼监督案件数量也呈现总体上升态势，2017年，全市检察机关受理行政裁判监督案件环比增加98.3%。从案件类型看，几乎覆盖了所有的主要行政管理领域，其中城建类和公安类较为集中，并在此基础上衍生出大量的政府信息公开案件。

与此同时，上海行政机关败诉案件数量和败诉率在全国各省、自治区、直辖市中一直处于较低值，且有进一步降低的趋势，2016年败诉率为3.1%，2017年为2.6%，达到历史最低。

行政机关为何会败诉？市三中院负责人分析：一是作出被诉行政行为的证据不够充分，二是超越法定职权实施行政行为，三是被诉行政行为程序违法，四是政府信息公开类案件中部分行政行为违法，此外还表现在，要求履行法定职责案件中未及时履行法定职责。

从办案实践来看，规范性文件主要问题集中在以下几个方面：一是上级的规范性文件明确之后，原先上海市的规定没有及时地根据上级的规范性文件进行修改完善，造成同时适用上级的文件和上海市的文件之间存在如何适用的混乱问题；二是联合发文或联席会议方式发文的行政规范性文件的执行机关不够明确，容易造成推诿；三是对规范性文件的公开和解释、宣传不足，有待加强。

与会人员认为，本市的行政法治化水平走在全国前列，行政机关的依法行政能力总体较高，但在少数行政机关败诉案件中，也反映出行政机关在具体执法过程中存在着拖延履行法定职责、程序意识和证据意识有待强化的问题。

市三中院副院长璩富荣指出，当前，行政机关及其工作人员对规范性文件一并审查这一行政诉讼新生事物的重视程度不高、对规范性文件的制定权限、规范内容、制定程序、备案审查等要件的认识理解以及规范性文件援引的要求存在着不足，被诉行政机关和规范性文件制定机关之间的沟通机制尚未充分建立，导致此类案件的应诉能力亟待提升。

“目前主要问题是审查规范性文件的合法性，但合法性审查不免百密一疏。”璩富荣认为，在实践中，规范性文件往往是根据当地的“具体情况和实际需要”而制定，涉及问题繁多，如果仅考虑合法性而不考虑合理性，则不能充分发挥“因地制宜”的作用。因此，他建议在对规范性文件进行合法性审查的同时，也要充分考虑与合理性审查相结合。