近日，北京市的一项创新探索“街乡吹哨，部门报到”，摆上了中央深改委第五次会议的案头。这项党建引领基层治理的体制机制创新，被会议定性为“聚焦办好群众家门口事，打通抓落实‘最后一公里’”的有效做法。

记者了解到，“吹哨报到”来自北京基层首创，2018年作为北京市“1号改革课题”，目前已在全市半数街道乡镇试点，16个区“哨声”此起彼伏，很多市民家门口的操心事、烦心事、揪心事得到解决。

北京市委书记蔡奇日前强调，要坚持群众的诉求就是哨声，建立服务群众响应机制，把“吹哨报到”这项重要改革抓实抓好。北京市委组织部本月初表示，将在全市全面推开这一改革。

武汉大学社会学系教授吕德文认为，“吹哨报到”赋予基层足够权力，使其能够面对问题化解矛盾，从“捂盖子”到“揭盖子”，并导入依法治理的轨道。中央党校党建教研部原主任卢先福教授提出，“吹哨报到”改革扩大了乡镇的权限，在职党员“双报到”使社区的领导作用得以发挥，加大群众满意度在街乡和部门考核中的权重令基层治理更贴近市民感受，期待更多资源和力量下沉到社区，让居民在家门口能办更多的事儿。

【起源】

117天根绝持续多年的盗采问题

“吹哨报到”机制的首创地平谷区金海湖镇，是个“山水林田湖矿”资源丰富的地方，曾是北方的“万两黄金县”，一度靠山吃山、靠水吃水，盗采金矿、盗挖山体、盗取砂石严重，环境保护、库区整治、安全维稳、基层治理等问题突出，直到2016年5月14日发生了导致6死1伤的盗采金矿矿难。

“也想管，也一直在管，因为管理难度大、有责无权、久治不绝、力不从心、愈演愈烈、睡不着觉。”金海湖镇党委书记韩小波介绍，镇里搞过联合执法，但由于职责不清，造成联而不合，真正是“看得见的管不了，管得了的看不见”“叫腰腿不来，叫腿腰不来”。这次矿难后，虽然增加了人力、物力，进行了人防、技防综合管控，但金山和砂石盗采依然没有被制止住。

2017年初，平谷区下决心要“揭盖子”，治理这些乱象，在金海湖镇开展“双安双打”（全力确保安全生产、全力确保安全稳定、打击金矿及砂石盗采、打击其他违法犯罪活动）专项行动。

韩小波任行动临时党支部书记和指挥部总指挥，16个区级职能部门一把手任指挥部成员和支部委员，16个职能部门下沉到乡镇，其中公安、国土、水务等5个部门常驻金海湖镇。区委区政府赋予乡镇绝对领导权、指挥权和考核权，并提出了“事不绝、人不撤”的工作要求。

指挥部还制作了3张清单：各部门职责清单，明确“哨”该吹给谁；问题清单，针对安全隐患建立台账；绩效清单，乡镇具有考核相应部门的权力。

一旦发现有盗采，韩小波的第一哨先吹给国土分局、公安局；根据现场情况，还可以吹第二哨、第三哨。如果在河道里盗挖，通知水务局；如果是开山盗采，涉及林地，还得“吹”一下园林绿化局。乡镇吹哨后，执法部门必须在三十分钟内到达指定点位，执法效果一次一考核。

专项行动开展了117天，盗采行为彻底根除，其间行政立案17起，查扣涉案车16辆，非法采矿刑事立案16起，刑拘10人。

行动结束后，平谷区委区政府总结提炼了“乡镇吹哨，部门报到”工作机制，制定了“三协同”的工作模式，“乡镇吹哨，部门报到”、“部门要求，乡镇落实”、“一门主责，其他配合”。

韩小波说，“双安双打”及“吹哨报到”工作机制的实践，不但有效治理了困扰当地多年的盗采盗挖、环境污染、信访维稳等问题，还提振了乡镇治理基层的能力和信心，改变了政府的行政文化，地区社会风气明显好转。

平谷区的实践很快进入北京市委的视野。在去年11月举行的全市城市基层党建工作座谈会上，市委书记蔡奇指出，要进一步给街道放权，真正做到“街道吹哨、部门报到”。

【推动】

位列“1号改革课题” 在半数街乡试点

今年，北京市委将“街乡吹哨，部门报到”作为“1号改革课题”，向全市推广。

“街乡吹哨、部门报到”为何能成为“1号改革课题”？北京市委组织部副部长张革表示，作为源于基层的探索创新，它有助于破解首都基层治理难题。

“城市精细化管理水平还不高，特别是基层治理上面临一系列新要求、新挑战，长期存在一些在全国具有共性、普遍性的问题。”张革说，问题体现在城市管理、基层社会治理、增强群众获得感等方面。在城市管理方面，“八顶大盖帽管不了一顶破草帽”，驻地主体多元，隶属各异，层级跨度大，行政力量充足，但统筹协调难。在基层社会治理中，基层力量不强，街乡能及时发现问题，但往往“看得见的管不了，管得了的看不见”。由于群众参与渠道不畅，“政府干着、群众看着，政府很努力、群众不认同”，又由于干部担当作为不够，群众家门口的事情解决不及时，群众不满意。

今年1月11日，北京市委深改组召开第六次会议，审议了《关于党建引领街乡管理体制机制创新 实现“街乡吹哨、部门报到”的行动计划》，提出要坚持党建引领，深入一线，发现并解决问题，解决好城市治理“最后一公里”难题。2月份，上述行动计划的实施方案印发，推出赋予街道乡镇更多自主权、倡导党员参与社区（村）建设、持续推进社区减负工作等14项推进举措，并明确责任单位和完成时限。

自今年2月以来，北京市委书记蔡奇围绕“吹哨报到”工作赴基层一线调研40多次，听取基层街乡、社区代表意见，研究解决工作中的问题，推动这项工作不断深化。

胡同停车难，供暖管线老化，环境脏乱……通过“吹哨报到”机制，一些多年未能解决的民生问题一一破解。

东城区的群力胡同，曾盘踞了上百个地锁，社区和街道“吹哨”后，房管所、城建科、综治办等形成合力，“地锁胡同”变得整洁有序。

西城区堂子胡同，曾经“外卖电驴”扎堆，嘈杂拥堵，西长安街道一声“哨响”，召集府右街交通队、城管执法队、西单商业区特勤队等，3天整治一新。

朝阳区水碓子东路15号院供暖管线老化，2010年以来多次因故障停暖紧急抢修，团结湖街道“吹哨”后，市区两级城管委、市国资委、市城建集团、市房地集团、鼎好物业公司多次“报到”协商，管线全部更换，近300户居民终于过上了“暖冬”。

给老楼加装电梯是一桩难事，但在海淀区，北下关街道哨声一响，城管、司法、电梯公司等部门和单位一齐报到，让多幢老楼装上了电梯。

在石景山区，金顶街街道在清理打磨模式口古街过程中及时“吹哨”，协调有关机构和部门建起了临时周转停车场，解决了居民停车难，为执法车辆巡逻、微型消防站入驻创造了条件。

一栋建在两区交界线上的二层违建，曾令欣园东路拥堵不堪，西城区和丰台区还跨区吹哨，两区执法部门共同报到，合力将违建拆除，空地将用于民生服务。

截至今年11月，“街乡吹哨，部门报到”已在北京市16个区的169个街乡进行试点，占全市331个街乡的半数以上。张革介绍，试点在探索组织领导基层治理有效路径、解决基层治理难题、切实增强人民群众获得感幸福感安全感等工作上取得了初步成效。

【探索】

执法力量下沉 打通抓落实“最后一公里”

作为党建引领基层治理体制机制创新，“街乡吹哨，部门报到”要真正打通抓落实的“最后一公里”，并不像字面含义那么简单。

在今年初的北京市人代会分团审议中，蔡奇曾指出，“街乡吹哨，部门报到”不是一句口号，而是一种机制，要求工作重心下沉、执法力量下沉，进一步明确乡镇的统筹职责。

“在改革中，我们坚持赋权、下沉、增效，着力做实做强基层，使其有权管事、有人干事、有钱做事。”张革介绍。

北京市重点落实了街乡党（工）委的四项权力，即对辖区重大事项的意见建议权，对辖区需多部门协调解决的综合性事项的统筹协调和督办权，对政府职能部门派出机构领导人员任免调整奖惩的建议权，对综合执法派驻人员的日常管理考核权。同时，资金、资源、力量也在下沉。张革介绍，目前，各街道普遍建立了街道自主经费，从230万元到2900万元不等。全市290个街道建起实体化综合执法中心，包括一个城管执法队，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1-2人，房管、规划国土等部门明确专人随叫随到。西城区还为全区街道增加了212名科级领导职数，增加91名事业编制。

今年5月，东城区三个街道试点大部制改革，11月改革在全区铺开。原来“向上对口、一一对应”的25个科室和4个事业单位，综合设置为8个部门和4个中心，科室主要负责人由党政领导班子副职兼任。率先试点的东直门街道，以前在全区17个街道的城市网格化管理综合中长期排名靠后，试点的几个月城市管理秩序良好，发案率下降，一直排名前三。

【成绩】

八成以上居民对背街小巷环境整治满意

“街乡吹哨”也不是随便什么工作都要吹。张革介绍，目前街乡已经吹响了综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨等三种哨，都是居民身边那些自己解决不了的操心事、烦心事、揪心事。

“日常哨”聚焦居民家门口的多年难事，如垃圾堆放清理、街巷停车难等。如，门头沟区永定镇针对S1线周边沿线环境脏乱问题，会同公安、交管、交通、城管执法等4部门组建“综合执法小分队”，解决了长期存在的条块分割无人管的问题。

“攻坚哨”聚焦超大城市治理难点，也是北京市的工作重点，如群租房和开墙打洞治理、违建拆除等。

例如，朝阳区三里屯北三里南42号东侧的百米小巷曾经遍布酒吧、餐饮，噪音扰民和环境脏乱差，三里屯街道党工委“吹哨”，会同有关部门先后治理开墙打洞35户，拆除违法建设800多平方米，“脏街”变靓街。

“应急哨”聚焦城市道路、地下管线、消防、防汛等应急处置事项方面。如，今年汛期，北京经历了多次强降雨，密云、怀柔、房山等区汛情比较严峻，各区充分发挥“吹哨报到”机制优势，统筹消防、公路、通信、电力等单位和部门力量，第一时间解决问题，保障了群众生命财产安全。特别是8月11日，房山区大安山乡发生新中国成立后北京最大的一次山体崩塌灾害，网格员在崩塌前10分钟提前发现并报告险情，各有关部门迅速赶赴现场处置，及时拦截了15辆车、28个人，未造成任何人员伤亡和车辆损失。

在去年11月举行的全市城市基层党建工作座谈会上，蔡奇提出，社区是城市治理的细胞，要为社区减压减负，让社区把该干的事干好。

北京市委组织部日前提供的数据显示：在本轮改革中，北京市已取消市级各部门下派的社区工作事项150项、各类社区评比达标项目25项、社区工作机构27个，开具各类证明减少40%，社区减负工作取得初步成效。

减负助推治理中心下移。怀柔区北房镇探索“村居吹哨，科室报到”，私搭乱建、倾倒垃圾等1125件问题事项由此得到解决。

今年4月，北京市70多万名机关企事业单位在职党员全部回居住地报到，通过公开承诺、建言献策、为民服务等方式为社区贡献力量。

“党员‘双报到’之后，我们社区活动也‘高大上’起来了。”昌平区龙泽苑社区党支部书记、居委会主任伊然说，上半年量子科学比较热的时候，在高校任职的报到党员联系相关专业博士，给小区的孩子们做了两场科学小实验，家长们参与热情特别高。9月份，在邮政公司任职的双报到党员还为小区争取布设了智能快递柜的试点，“双十一”居民取快递方便多了。

北京市委改革办的统计表明，“街乡吹哨，部门报到”探索增强了市民的获得感幸福感安全感。一批乱搭建乱停车等市民身边的烦心事得到解决，一批菜场超市、公园绿地等便民利民设施相继建成，人居环境明显好转。据统计，截至今年8月，全市在职党员回社区参与各类活动49万余次，为民办实事40412件。

据北京市12345热线统计，1-8月市民对政府工作肯定表扬的来电数量同比上升17.37%，对城市运行中不稳定因素和突发事件的来电数量同比下降22.79%。相关调查显示，八成以上居民对背街小巷环境整治表示满意，超过九成居民对开墙打洞、无证无照经营和老旧小区整治表示满意，95.3%的居民对占道经营整治表示满意。今年二季度，市民安全感同比提升了1.4和1个百分点。

本月初，北京市委组织部表示，将在全市全面推开这一改革。

【观点】

破解“八顶大盖帽管不了一顶破草帽”

曾到平谷区开展调研的武汉大学社会学系教授吕德文认为，平谷区的“乡镇吹哨、部门报到”改革，在不增加治理资源的情况下，通过完善基层治理体制和机制来提高治理绩效，是一个成本低、可控制的改革方法。它的背景是，近年来，从中央到地方出现了治理任务的转型，也就是从发展经济到建设美丽生态的转型。

全国党建研究会顾问、中央党校党建教研部原主任卢先福认为，我国社会治理特别是城市治理中存在一个普遍性问题，就是基层担负的事项很多，但是权限很有限。管理的重心、治理的重心都在上边，但上边各个部门力量很分散，结果就出现“八顶大盖帽管不了一顶破草帽”的现象，管不了、扯皮，可能还有干部不担当。北京市“街乡吹哨，部门报到”的探索解决了上述问题，这就解决了办事难的问题。

与普通运动式治理不同，吕德文认为，金海湖镇“双安双打”建立了一套行之有效具有一定普适性的工作机制，解决了条块分割和权责不一致的问题，并以问题为导向，建立了一套规范而实用的基层治理流程。一般的政策循环的起点在上级决策部门，而“吹哨报到”的议程设置权却在基层政府，强化了基层政府的治理能力。通过赋予街乡召集权，“吹哨报到”使乡镇和部门相互约束，平衡了以前长期存在的权力不均衡状况。

“街乡吹哨、部门报到”让基层工作发生了从“捂盖子”到“揭盖子”的转变。吕德文说，“捂盖子”是全国基层治理中普遍存在的问题，“吹哨报到”通过赋予基层政府足够的权力，增强基层政府的回应性，使其敢于直面问题，及时化解基层社会矛盾。

吕德文调研发现，首都郊区农村治理过程中，乡镇党委政府对村级组织和村干部的“失控”现象比较普遍，乡镇干部面对农村工作时普遍有畏难情绪。通过“吹哨报到”机制，基层政府的管理和执法力量顺利进入了村庄；通过党建引领基层治理，基层政权强化了对村干部和其他服务人员的统筹管理，这令基层工作建立在扎实的群众基础之上。

对于“吹哨报到”改革的下一步，卢先福认为，“资源力量下沉最好能沉到社区一级，街道毕竟还是大。如果能在社区解决，那不是更方便吗？”

对话

“现在大家都觉得委办局有配合意识了”

新京报：北京市给街道党工委和办事处列出了职责清单，取消招商引资、协税护税等职能后，减负效果明显吗？

丰台区太平桥街道相关负责人：全面地梳理街道职责清单，据我所知这还是第一次。“基层是个筐，什么工作都能装”，以前政府工作部门有临时交办的工作任务，很难具体统计有多少项。街道“明责瘦身”后，可以把精力更多地放到抓党建、抓治理、抓服务上。

东城区东四街道工委书记荀连忠：招商引资的事儿，我们不该干也干不好。这次瘦身了，有的项目还应该进一步明确，比如“参与”“协助”的项目有40多项，就怕办着办着就成了主责。街道还是要回归居民工作，解决环境卫生、邻里关系之类问题，拉近政府和居民的关系。我认为以后职责还会减少。

新京报：市里给街乡赋权后，开展工作感到更“硬气”了吗？

丰台区太平桥街道相关负责人：目前公安、城管、工商、食药、交通等5个部门的执法力量派驻到街道综合执法平台工作，5个部门经常征求街道意见，了解派驻人员表现。街道在综合执法平台成立党支部，派驻人员通过参加支部组织生活、党员民主评议等方式接受管理。有“权”以后，条上的各部门更配合基层工作，我们感觉执法工作比原来更顺畅了，执法力度强化了，工作效率也提升了。

东城区东四街道工委书记荀连忠：变化很大，以前找委办局办事，有时来个科长一句“办不了”就把你这个事儿推了，现在大家都觉得委办局有配合意识了。我们吹哨有两种方式：难度大的递案子，录入系统；第二种是不录入系统，直接打招呼，一周两周就干完了。

新京报：取消区政府职能部门对街道乡镇的专项工作考评前后，有什么变化？

丰台区太平桥街道相关负责人：以前考核项目林立，每年年底街道多头迎接各部门考核，需要准备各种汇报材料和安排迎检工作，耗费很多精力，现在通过规范、整合、取消，考核项目数量压缩了70%，集中做好一次迎检工作就可以了。此外，以前部门考核过多，导致街道工作呈碎片化状态，“考什么，重点干什么”，不能很好地进行工作整体统筹和协同推进，现在这些情况都没有了。

东城区东四街道工委书记荀连忠：以前考核多，有的很极端，甚至有点无厘头，比如召集专业会议，要求街道主管领导参加，如果你不参加派科长去了，就要扣5分。有可能就因为没参加这次会，你就倒数第一了。有时候考核太形式化，比如要求报送5份你不能报3份，看数量，不看质量，质量没有人去考核。目前，我们具体取消多少项还在调整中。

新京报：现在街乡的资金保障如何？

丰台区太平桥街道相关负责人：今年，丰台区给每个街乡500万元“街乡吹哨、部门报到”自主经费，让街道在应对“急难险重”工作时更加自如，实现费随事走。街道开展了社区各项经费整合使用试点工作，针对便民服务、志愿公益等6类问题建立服务群众项目库，立项63项；还设立社区应急帮扶经费3万元，上不封顶，由社区自主使用，便于社区开展帮扶慰问及解决居民“小散急难”事项。

东城区东四街道工委书记荀连忠：街道每年都有自主经费，但条条框框还是比较多，每个项目都严格按程序走，街道能自主决定的钱非常少。比如，五六月份以后，如果项目有调整或者有新项目，只能找政府打报告，如果没钱很可能项目就黄了，到明年想干也干不成了，居民不满意。今年，1000万元的疏整促专项资金，解决了不少问题。

新京报记者 沙雪良 编辑 陈康

见习编辑 吕银玲 校对 张彦君