国家助学贷款可持续发展的路径选择

　　我国目前拥有世界上最大规模的高等教育。而高等教育的扩张及其成本分担，在两个方面强化了国家助学贷款需求与供给的非均衡状况：其一，贫困生数量庞大。据统计，我国高校贫困生占学生总数的比例大约在20%左右，特困生比例大约在5%—10%，总共涉及约500万学生的庞大群体，每一个贫困生都是现实和潜在的贷款需求对象，这就决定了贷款需求总量巨大。其二，我国不同区域资源禀赋和经济社会发展水平差异较大，贫困生之间的经济与社会差异明显，对制度创新也表现出多层次、多元化的不同资助需求。这也是我国国家助学贷款

　　按照制度设计的预期，国家助学贷款要能“理顺国家、高校、学生、银行之间的经济关系，健全管理体制，基本满足普通高校经济困难学生的需要，最大限度地降低贷款风险”。但从制度效果来看，两者之间还存在较大差距，国家助学贷款还有着较多制度缺陷：

　　1、制度设计与金融发展水平不协调。金融中介得以存在并发挥重要作用的原因主要有两个：一是作为专业机构，它们能够创造并充分运用各种金融工具，有效降低交易成本；二是它们可以找到足够多的办法，减少金融交易中的信息不对称现象。在学生贷款制度比较完善的国家，如果采用信用担保的方式，一般都会利用专业的金融中介转移风险。但我国在信用制度不健全的情况下，国家助学贷款采用无担保的信用贷款时，并没有利用担保机构、风险基金等金融中介来降低交易成本和转移风险。由此给国家助学贷款带来两方面问题，一是系统性金融风险都会积累到经过股份制改造的商业银行里，二是商业银行意识到此问题后不敢大规模发放国家助学贷款，致使全国大多数省份的财政贴息资金处于“无息可贴”的闲置状态。这既让财政杠杆撬动金融杠杆的初衷落空，也浪费了稀缺的学生资助资金。

　　2、制度运行陷入“机构依赖陷阱”。对于银行等金融机构来说，国家助学贷款可以成为成熟的个人消费信用贷款，并培养优质客户群体。然而，无论是在1999年的试点阶段指定的中国工商银行、2000年扩大到四大国有商业银行，还是2004年起实行招投标确定的商业银行，近年来纷纷进行战略调整，撤并县级网点向大中城市收缩，并主要定位于为大中型客户和建设项目服务，使得制度的可持续性缺乏稳定的“机构基础”，在实践中也主要是与政府、高校进行有关风险补偿的讨价还价，缺少主动的金融创新，在贷款时间、方式、规模与幅度等方面掌握着绝对的主动权，学生基本处于被动与从属地位。

　　3、制度效率低下。国家助学贷款制度要保持较高的效率，金融机构就必须具备有效的产权、充分的竞争和严格的破产约束。然而，我国金融机构在这三个方面都不具备。金融机构缺乏通过国家助学贷款推动金融创新来提高运营效率的内在动力和外在压力，致使国家助学贷款制度整体上处于低效率运行状况。

　　国家助学贷款制度可持续发展，其实质是一个制度运行从无序走向有序或从低级有序走向高级有序的过程。笔者依据对国家助学贷款的现实考察，认为其制度可持续发展应基于“功能观”的路径选择。

　　首先，构造基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径。关于金融与经济的关系，理论界有两种思路：一是基于金融机构的“机构观”，一是基于金融体系基本功能的“功能观”。前者遵循“结构——功能——行为绩效”的思路，认为现有的金融结构赋予其相应的功能，并通过其行为绩效判断其功能实现的效应。后者则遵循“外部环境——功能——结构”的思路，从分析系统的目标和外部环境出发，演绎出外部环境对金融功能的需求，然后探究通过何种载体来承担和实现其功能。

　　基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径，其实是从金融制度所处的系统环境和经济目标出发，考察金融制度与外部环境之间的功能耦合关系，在此基础上，根据成本与收益原则选择能满足系统环境对金融功能需求的金融形态和功能实现机制。这种路径追求的不是金融机构的多变性，而是金融制度功能的相对稳定，其关键是如何发挥现有金融机构的功能，这是构造基于“功能观”的国家助学贷款制度可持续发展路径的核心内容。

　　其次，构建良好的金融生态。第一，金融机构要对国家助学贷款做好内部配套制度安排。如通过相应的金融创新，商业银行要对国家助学贷款的授信管理、审批、考核政策等方面，最大程度地满足金融业务和学生资助的要求。第二，引入市场化的担保机制，以规避或最大程度地降低金融风险并使学校管理部门得以“解脱”，国家助学贷款也才能在担保主体的参与下真正成为金融交易行为。第三，完善全国联网的借款学生个人信用系统。利用该系统的个人信息基础数据库，收录每一个助学贷款借款学生的基本信息和借还款信息，形成其信用记录；同时，助学贷款借款学生毕业后只要在商业银行开立了工资等结算账户，就会在个人信用信息基础数据库留下记录，帮助贷款银行找到借款人，从制度上解除商业银行的后顾之忧。

　　再次，积极开发国家助学贷款二级市场。二级市场的功能是创造国家助学贷款债权转让的市场。在二级市场里，金融机构出于资产负债管理的需要，将贷款转让出去，由第三者购买。通过二级市场的运行，解决了银行有限的贷款资金和无限的贷款需求之间的矛盾，有利于形成良好的资金融通。此外，我国国家助学贷款二级市场的开发，可以选择证券化的方式，以克服非证券化方式不能分散风险的弊端。

　　第四，财政杠杆与金融杠杆在国家助学贷款制度中形成功能耦合机制。财政杠杆是结构杠杆，它主要是对高校学生贷款的供求结构进行调节，以保持其地区结构、院校结构、学科结构及性别结构的合理性，着眼于金融制度的公平；而金融杠杆是总量杠杆，它主要是在总量上调节高校学生贷款的供求平衡，着眼于金融制度的效率。

　　我国的高校助学贷款，一方面可借鉴美国社区再投资法的实施经验，按照社会公平性原则，通过法律强制性手段，使高校所在社区的金融机构把吸收的存款中的一部分用于发放高校学生贷款，以发放比例和服务功能的完善作为能否在高校社区开展金融业务的决定性因素。另一方面，将目前国家助学贷款“以奖代补”政策变更为规范的财政转移支付。目前，中央部委所属院校的国家助学贷款获得财政补贴是有保证的，但在经济欠发达地区，地方政府财政本来就很紧张，除了要对国家助学贷款进行相应的财政贴息外，还要负担地方院校50%的风险补偿金，大大加重了地方政府的财政负担。而“以奖代补”是一种事后补偿，人为因素与随意性比较大，会加剧地方院校的贷款获得性与及时性的差距。因此，进行国家助学贷款财政转移支付，可以使用财政杠杆撬动金融杠杆，形成两者的功能耦合，从而引导社会资源合理流向高教领域。（作者单位：湖南大学、长沙理工大学）