无锡医改模式推行一年：医管中心与卫生局分离

　　盛国平摄●去年9月29日，江苏无锡市决定把该市卫生局“一分为二”，成立市医院管理中心，出现了一个和卫生局平级、拥有国有医院经营管理权限的事业单位

　　●由于第一次以“政事分开”的方式，彻底进行了卫生系统的“管办分离”，一年

后，这场局部试验性质的改革，最终升级为全国各地广泛争论的一个样本——无锡医改模式

　　●在各地都试图寻找卫生体制改革新路径的今天，无锡试验田蕴含着怎样的希望？而这个希望能否在其他地方生根

　　金字塔式的医疗体系

　　无锡医改的部分成效，的确有目共睹。

　　这首先要归功于医改方案。根据方案，无锡医改主题是政府职能转变，焦点在于政府职能部门间的权力转移：医管中心作为政府出资人的代表，和卫生局按照管办分离、政事分开的原则相对独立运行，履行对所有9家市属公立医院直接管理的职责，统一管理市属公立医院的资产、人员、医疗业务的开展及其质量。而卫生局则不再直接过问医院经营管理，其工作重点是建立公共卫生体系和依法监管医疗卫生市场。

　　通过重新调整卫生管理机构的权责，无锡卫生医疗保健服务体系应该呈现“金字塔”形特征：塔尖是医院管理中心主管的公立医院资源；中间部分指在公平竞争环境下成长的多元化医疗服务机构，如民营或外资医院、国有特色专科医疗中心等；塔基则是卫生局主抓的社区卫生、农村卫生、公共卫生等城乡一体化医疗服务网络。

　　由于卫生局长期主抓公立医院改革，无锡公共卫生相对薄弱。由于缺乏健全的卫生保健体系，居民们无论大病小病，都依赖为数不多的公立医院，不仅间接加剧看病难看病贵，也造成公立医院在医疗市场上过度垄断。经过改革分工，卫生局腾出精力着重抓薄弱的公共卫生体系，医院管理中心集中精力提高公立医院质量，双方通力合作，从源头上梳理该市医疗市场格局。

　　一年内，无锡卫生服务体系健全率从72％提高到94．9％。目前城区已建成社区卫生服务中心24个、社区卫生服务站90个；农村已建社区卫生服务中心（站）685个，初步形成“小病在社区，大病进医院”的就医格局。无锡市民平均住院医疗费用下降9．86％。医院管理中心接受医疗纠纷的投诉量比原来下降40％，所属9家市级公立大医院的纠纷投诉量也下降了30％。

　　医疗市场打破垄断格局

　　从医改中受益的，还有民营和外资医院。

　　开放医疗市场，引入多元化竞争，是无锡

　　管办分离以前，该市特色专科医疗市场发展缓慢。当时卫生局一身兼维护市场公平与国有医院资源代表人的双重身份，既当“裁判员”又当“运动员”，公立医院的垄断很难打破。

　　“民营机构的一些管理和服务理念值得公立医院学习。现在卫生局的视野是全市医疗卫生行业，监管各类机构一视同仁。”卫生局局长王爱国清晰定位自己的职责。

　　民营外资医院的确获得了新的发展空间。典型案例就是无锡市卫生局开始尝试引入民营医疗机构参与城市结核病防治。

　　去年，上海建安（集团）医院投资管理有限公司在无锡成立安国医院，成为政府合作机构。无锡市卫生局通过提供房屋、设备和相关经费，购买安国医院结核病防治的服务；同时，卫生局制定了“无锡安国医院结核病防治目标考核细则”实施严格监管。一年后，该市3项评价结核病防治水平的指标：发现率、治愈率、督导管理率，由过去的倒数，一跃进入江苏省前4名。

　　医院管理中心主任杜寿强认为：“外来资本可以在开放公平的环境下进入无锡医疗市场，这是此次医改的重要成果之一。”

　　挑战与机遇并存

　　无锡医改模式，能否被大面积复制？

　　采访发现了一些变数。像清华大学公共管理学院ＮＧＯ研究所所长邓国胜曾公开评价：无锡医改模式最核心的精髓，在于打破原有卫生行政机构对医疗事业和医疗市场的垄断，引入竞争机制，让管理机构各守其位。

　　换句话说，多元化特色医疗服务市场是否可以坚持到最终形成，也是一大关键性指标。

　　无疑，这将是多方利益博弈最为激烈的过程。

　　9月25日，无锡公立医院中的“龙头老大”——无锡市第一人民医院新建2500平方米外宾病区楼正式启用，每日房费最高达880元。

　　医院的说法是：“财政拨款越来越少，

　　杜寿强的解释是：“公立医院在做好非盈利性公益医疗服务的基础上，可以尝试向中高端医疗市场发展。”

　　公立医院虽是公益性质的事业单位，但财政补贴只占总成本的一小部分，无锡占16％—18％。医院认为，这一方面逼迫公立医院逐利经营以维持运转，另一方面也造成医生合法收入偏低。为此，2001年无锡对公立医院开始进行“托管制”改革，卫生局把一部分经营管理权下放给医院，院长可以获得一部分奖金分配、设备购买、引进医生的支配权，以获得市场主动权。

　　但在某种程度上，公立医院在无锡管办分离改革中，未有任何好处。改革前，财政拨款全部交给卫生局，60％以上分配到公立医院，公共卫生事业经费不到40％。而现在，政府改变拨款结构，60％给卫生局搞公共卫生，40％给医管中心，按各医院申报项目拨款。拿到的“实惠”，没有变化。

　　实事求是分析，公立医院其实也是无奈之举。但在事实上，这个选择对刚刚理清各自职能的医院管理中心与卫生局，很可能提出了新的挑战。

　　无锡除了9家市级公立医院归口医院管理中心管辖，还有众多的区、县二级公立医院以及部分市级专科医院，仍由卫生局代管。由于经费是共性问题，加上客观上目前外来资本医院兴起市场竞争加剧，这些公立医院很可能会成为进军特色医疗市场的主力部队。

　　过去一年来，卫生局旗下已有不少医院向特色专科医院转型，除了一部分将来可能转制，大部分仍将在市场上保留政府背景。

　　借用无锡市市长毛小平的看法：“任何改革都在探索中进行，无锡在寄望全国医改方案出台的同时，也将积极应对挑战，巩固现有成果，等待时间的回答。”