重庆医改二人谈：《卫生基本法》呼之欲出

　　访谈人物：重庆市卫生局党组书记 陈卫平

　　重庆市卫生局局长 屈谦

　　信报记者 何方

　　引言

　　12月31日，上午9点，2006年冬日最后一缕阳光洒进办公室，案头的文件镀上一层金辉。屈谦推了推眼镜，从窗户前转身，轻轻拿起这份文件。上个月，他曾以复杂的心情向在渝全国人大代表介绍重庆医疗卫生事业发展现状，这种特殊感觉，为2006年岁末点上了一个省略号。

　　“任重而道远”，交谈中，屈谦多次提到这句意味深远的话。

　　这块沉重的大石，同样压在陈卫平心底。从16楼窗户俯瞰来来往往的人群，他剑眉紧锁，负手而立，沉吟良久。

　　陈卫平介绍，群众“看病难，看病贵”主要来自两个方面：一是农村医疗卫生服务的可及性差，服务能力低。二是医疗费用增长过快，群众医药费用支出压力大。目前，我市农村居民到达最近医疗点的时间在30分钟以上的高达36%，全市卫生费用中居民个人支出比例达到了57.08%。而近年来，城乡居民卫生支出年平均增长分别为18.72%和14.13%，明显高于收入增长。

　　事实上，备受质疑的中国

　　据调查，今年全市居民应就诊而未就诊率，城市为57.5%，农村为44%；应住院而未住院率，城市为37.9%，农村为52.5%。这两组现实数据，也许就是“任重而道远”的含蓄指向之一。

　　近年来，市卫生局为解决这一世界性难题做出过诸多努力——加强疾病预防控制，降低疾病发生率；推进“新型农村合作医疗制度”，建立农民医疗保障点；开展医疗救助，解决弱势群体就医问题；加强卫生基建，提高医疗卫生服务能力；大力发展社区卫生服务，构建科学合理的城市医疗卫生服务体系；强化对医疗机构的监管，多管齐下降低医疗费用。

　　然而，交谈中所采用的“取得了初步成效”字眼，再次暗示了医疗卫生制度改革的长期性与艰巨性。

　　体制性矛盾、机制性问题，以及整个宏大的时代背景，交织在一起，成为了置身医改权力涡流中的每个人内心深处无法回避的追问。

　　这，更是无数双忧愁的眼睛里燃烧出的期盼。

　　多重诱因(小标)

　　信报记者：2006年年底，卫生部部长高强在《努力保证人民公平，享有基本卫生保健》一文中称，“医药费用快速上涨，已经成为社会关注的热点。”作为重庆医疗卫生事业负责人，能否对造成群众“看病难，看病贵”现实原因给出一个合理解释？

　　陈卫平：我认为应把这个难题置身在整个大的时代背景来分析——经济社会发展不协调，卫生事业发展滞后于群众日益增长的医疗卫生保健需求，这是最根本的问题。

　　就重庆而言，卫生资源总量不足，配置不合理；医疗保障体系不健全，覆盖面窄、水平低，医疗救助力度小；药品定价机制不合理，药品生产流通秩序混乱，流通环节利益关系繁杂，价格虚高。

　　另外，政府对卫生的投入还相对不足。

　　从具体操作层面上看，医疗卫生行业管理职能分散、监管薄弱。公立医疗机构盲目扩张和竞相购置高精尖医疗设备的现象未能行到有效遏制，行业不正之风也未能从根本上得到治理。国家实行“以药养医”的补偿政策、“节余留用”的财务政策及“分配与创收直接挂钩”的分配激励政策，刺激了过度医疗。

　　从技术上分析，医疗新技术、新项目的开展和疾病谱的变化、人口老龄化同时使医疗费用不断自然上涨。

　　信报记者：据我所知，目前全市每千人口拥有的病床和医护人员数均低于全国平均水平，在西部10省市也仅仅位列第7 。你是如何看待这一问题？

　　屈谦：我在浙江义乌市考察时注意到一组数据：5年时间，义乌市在医疗卫生发展事业上投入了7.1个亿元；重庆5年间投入了55亿元。义乌人口只有60多万，而重庆有3100万人口基数，你可以算算这笔帐。

　　同样值得重视的是，目前重庆有限医疗资源过度集中在城市大中型医院，农村和城市社区卫生资源严重不足、质量不高。全市仅32.2%的城镇人口参加基本医疗保险，仅32%的农民参加新型农村合作医疗，大多数城乡居民还得靠自费看病。

　　目前，我国居民个人负担的卫生费用比重已增加到53.6%。从这一数字可以看出 “看病难、看病贵”的现状。

　　渐进改革(小标)

　　信报记者：盘点2006年，在世界性难题面前，卫生局如何履行政府管理职能？采取了哪些有效措施，来解决群众“看病难，看病贵”的问题？实际效果如何？

　　陈卫平：从源头上说，解决“看病难，看病贵”的难题，还是在于加强疾病预防控制，降低疾病发生率。这也是卫生部门的重要公共职能。

　　现阶段，全市疾病预防控制体系基本完成，建成了33个区县级和1个省级疾病预防中心。今年纳入的儿童疫苗接种项目，也从“五苗”增加到“七苗”。

　　同时，一系列有效措施的落实，逐步缓解了“看病难，看病贵”的难题。

　　比如，推进新型农村合作医疗试点，为农村居民建立医疗保障。开展医疗救助，解决弱势群体就医问题，大力发展社区卫生服务等等。

　　值得一提的是，沙坪坝区第四人民医院开展惠民医院试点以来，门诊人次医疗费用下降44.09%。而就在11月，市级惠民医院试点医院在市第十二人民医院正式挂牌。

　　我们相信，坚持以科学发展观指导卫生改革与发展方向，将更有效地缓解群众“看病难，看病贵”的问题。

　　信报记者：我注意到，在2007年的工作计划中有这样一项。“制定鼓励部分公立医院转制改革的相关政策，有计划、有步骤地引导社会资金进入部分公立医院，优化医院所有制结构”。这是否意味着某种矛盾同时出现，比如说，社会资金的投入，必然以赢利为目的，追求利润最大化。另外，相关部门对社会资金进入之后可能呈现的局面，是否做出了足够的应对准备？比如，最近热议的伏牛山“西峡现象”中，就出现公立医院高级医务人员的集体跳槽到私立医院的现象。

　　屈谦：你抛出的这个问题过于尖锐。其实，鼓励社会资源来发展医疗事业，有一个重要前提，也就是必须建立在加强区域卫生规划和严格技术准入的基础之上。

　　医疗事业比较特殊，不同于其他纯盈利性行业。鼓励社会资金进入之后，在筹资方式、分配方式、资源运用三者之间的关系，都将引起变革。这也是文明进步的标志，更能体现公平与效率。尤其是运用在广大农村医疗卫生服务相对薄弱的环节上，对现行的医疗体制与机制，将做出有效补充。

　　从大背景上看，因为政府投资有限，且医疗资源布局不合理、医保等配套措施不完善，大部分医院只得“以药养医”。也就是说，单靠某个行政单位或采取某一项措施是不可能促成医改成功。鼓励引入社会资金，仅仅是改革前行的一步。

　　当前，基本医疗服务还是由政府、公益基金提供。而社会资金的进入，将满足群众不同层次的服务需求。据我们调查，呈梯度的医疗诉求还是分布明显的。

　　当然，也应该考虑到，以盈利为目的的社会资金进入之后，在处理公共卫生事件上会持怎样的态度？比如发生重大车祸的急救、不赚钱的妇幼保健项目等等。因此，鼓励社会资源进入的终极目的，是实现公立医院自身实力增强，更好地为提高国民素质做出贡献。

　　所以我认为，鼓励社会资源来发展医疗事业更多是在公平、效率上探索，需要一步一步渐进式改革。

　　强化监管(小标)

　　信报记者：多数时候，许多群众“看病难，看病贵”抱怨声直指药价虚高，药品中间流通成本过高，流通秩序混乱等现象，政府部门如何监管卫生机构运行状况？又如何控制药品的终端价格？是否存在监管不到位的“死角“、”盲区“？

　　陈卫平：事实上，2005年以来就出台了《重庆市医疗服务价格管理实施办法》等文件，深入开展了医院管理年，行业作风建设等活动。其中包括医疗检验结果复认、药价管理制度、医疗机构扣分、季度医疗信息公示、药品和高值耗材集中招标采购、加大对过度医疗行为控制力度等等。

　　去年，市级医院一至三季度与2005年同期相比，门诊人次平均医药费用就下降了2.34%。

　　当然，监管力度还不远够，老百姓也不是很满意。

　　在2007年工作里，将进一步强化社会效益指标，弱化经济效益指标，使医务人员的收入同工作的质与量挂钩，不与创收挂钩。

　　信报记者：请问屈局长，你曾多次建议“尽快制定《卫生基本法》，真正实现医疗卫生机构全行业属地化监管”。这部法规，前提它是作为一部良法，在你心目中应该具备哪些基本要素？

　　屈谦：我觉得这部法规必须对卫生医疗事业的性质有个准确定位，这是改革的首要问题。这个概念定性之后，就有了整体方向与目标。

　　同时，医务人员的收入保障应该纳入法规视野，规定了合理收入，吃“药品回扣”的现象可以在一定程度上缓解。

　　细化各部门对应的权责关系，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限。才能有效改变医院管理条块分割、各自为政的局面，真正实现医疗卫生机构全行业属地化监管。

　　至于具体条例，需要医疗卫生专家、法学家、社会学家、经济学家以及相关职能部门来共同制定。毕竟，改革医疗卫生事业，是个广泛的触角敏感的社会问题。

　　明年，这部法规有望出台。

　　我们期望，在社会各界努力下，逐步建立起公共卫生由政府购买，基本医疗由医保和“新农合”统筹经费购买，延伸服务由商业医疗保险、社会和个人付费，困难弱势群体由政府医疗救助资金资助的医疗卫生费用分担机制。

　　这些都显得相当必要和紧迫。