法院为何执行难：批条子打招呼20年来高烧不退

　　行政干预执行的几种表现

　　采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件

　　煽动群众暴力抗拒法院执行

　　负有法定协助人民法院依法执行案件职责，拒不履行协助执行义务

　　行政干预的演变

　　过去的干预往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来，现在则往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预，让受案法院、案件承办法官左右为难。

　　执行难发展趋势

　　1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，之后逐年下降，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。仅2003年，全国各级法院未执行案件就达36万件。

　　从来没有这么严厉，也从来没有这么细腻。

　　6月21日，新华社播发了中央纪委、最高人民法院、监察部联合发出的通知，通知要求各级纪检监察机关和人民法院在办理党员和国家行政机关工作人员非法干预人民法院执行工作的案件中沟通情况，建立典型案例通报制度，切实解决人民法院“执行难”问题。

　　通知指出，“……党员和国家行政机关工作人员滥用权力，采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件的；煽动群众暴力抗拒法院执行的……”将被立案查处。

　　“中央规格的文件出现这样严厉的字眼，甚至将行政干预的手段都直接了当的点出来，确实前所未有。”一位长期关注执行难问题的法律界人士看到这条新闻时，感叹不已。

　　“这么明确的举措肯定会对解决执行难问题起到相当不错的作用，法院、纪检监察等部门显然已经充分认识执行难问题的严重性，”北京大学法学院教授潘剑峰说，“‘通知’更重要和更长远的意义在于，它告诫了那些干预司法的行政机关工作人员，一定要树立起司法权威的意识和习惯。”

　　执行难由来二十年前发端一直“高烧不退”

　　执行难是一个既陈旧而又至今保持着极高关注度的话题。

　　“执行难这个词是哪位有识之士‘发明’的，无从考究，但这切实是人们对大量生效的法律文书长期得不到执行的形象描述。”北京大学法学博士生戴锐说。

　　执行难问题是从何时产生的？它的发展轨迹是怎样的？在翻阅大量资料后，戴锐理出了这样一个大概的轮廓：

　　20世纪80年代初期，出现了民事案件大量上升的趋势，与审判力量不足的现实形成一对矛盾。

　　20世纪80年代中期，执行案件积压现象开始出现。为解决这一问题，1982年民事诉讼法(试行)明确规定审执分立的基本原则。各地法院开始设置执行机构。这一时期的民事执行是粗放型的，缺乏理论指导，执行机构近似于“讨债公司”。

　　进入90年代以后，随着市场经济发展，各种经济纠纷的数量和类型不断增多，法院收案和结案数也急剧膨胀，原有的执行制度捉襟见肘，无力应对。全国各地执行案件的执结率一直持低不上。“法律白条”的说法由此产生。“执行难”问题至此已演化为社会的热点问题和人民法院的难点问题。

　　认识到执行工作不规范给社会带来的危害后，1991年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》对民事强制执行作了31条简单规定。

　　在以后的几年中，有关强制执行的理论研究长足发展，最高人民法院也相继颁布了一些司法解释，但大都限于对执行措施、执行方法等具体问题的规定，包括《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》在内，都没有上升到执行制度改革的层面。

　　一组来自最高人民法院的统计数据也形象地说明了执行难的发展趋势：1986年以前，当事人对生效的法律文书的自觉履行率为70%，之后逐年下降，到了1996年，10年间债权人的申请执行率已上升到70%以上。据最高人民法院统计，截至1999年6月份，全国法院共积存未执行案件85万件，标的金额总计2590亿元。仅2003年，全国各级法院未执行案件就达36万件。

　　执行难持续高烧“批条子”“打招呼”是主因之一

　　在最高人民法院给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中，“执行难”被形象地概括为：“被执行人难找，被执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动。”

　　一位多年从事执行工作的法官对执行难的表现作了一个比较全面的总结：

　　由于当事人方面的原因造成执行难；

　　有义务协助法院执行的单位不积极协助，甚至妨碍执行；

　　一些人利用手中职权对法院执行机关的执行工作进行干预，阻挠执行；

　　地方保护主义作祟；

　　受委托执行法院或协助执行法院不配合，不协助，使委托、协助执行案件执行效率降低；

　　执行机关自身的原因造成的执行不力……

　　“执行难的表现种类之繁多，原因之复杂，实在令人眼花缭乱。”这位法官说，“其中很关键的一点是，对执行难的准确含义也是模棱两可。”

　　这种模糊一直延续到20世纪90年代后期，在学界和司法界的激烈讨论中，终于有了一个较为统一和深刻的认识。来自最高人民法院的声音这样描述：所谓执行难，是指有条件执行，但是由于主客观方面的原因执行不下去，比如受到人情案、关系案的影响，受到地方保护主义、部门保护主义的影响，或者强制执行将出现不良的社会后果，执行不下去，这才叫执行难。如果被执行人本来就没有财产，那属于当事人应自行承担的经营风险，不能归为执行难。

　　这种描述直接点明了“行政干预”和“地方保护主义”是造成执行难的重要原因。对于这一点，处于执行第一线的基层法官最有体会。

　　辽宁省沈阳市一位基层执行法官说：“现在很多执行案件有当地领导批条，甚至一个案件当事双方都有领导批示，让人无所适从。”

　　山东省济南市中级人民法院一名执行法官说：“在办案中遇到的行政干预太厉害了。一些部门的领导找院长、找法官，批条子、打招呼，有的压力我们顶住了，能够坚持把款执行到位，有的实在没办法，只能给申请执行人发放债权凭证，匆匆了事。”

　　最高人民法院执行办副主任葛行军也对媒体坦言，当前一些领导身边有一个庞大的权力市场，有些人就是利用领导批条赚钱。有的人给甲方批了，再给乙方批，对法院执行工作干扰很大。

　　“随着法治观念的不断深入，行政干预由直接干预变为间接干预，由显性干预变为隐性干预。”中剑律师事务所律师姜梅介绍说，过去的干预往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来，现在则往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预，让受案法院、案件承办法官左右为难，迟疑中无形延误了执行时机和期限，使法院执行工作陷入不能自控的困境和怪圈。

　　行政干预导致的法院执行难不仅影响了建设法治和诚信政府的进程，也影响了社会稳定和人心安定。

　　行政干预频发法院执行工作困难重重

　　“在执行难的问题上，有些干预还导致了暴力抗法事件的发生。”一位法官说。

　　不久前发生在宁夏灵武市的那起轰动媒体的事件就是一个典型。灵武市法院12名执行干警在执行一起债务纠纷时，被曾身为灵武市白土岗村党支部书记的吴金才纠集百余人围殴，多人受伤。

　　事件缘起于一起普通的民间借贷纠纷。吴金才在被申请执行人吴生祥的还款协议上，作为担保执行人签了名。

　　2006年3月，协议到期后，被申请执行人吴生祥仍拒绝履行还款协议，灵武市法院遂于3月20日依法裁定追加担保执行人吴金才为本案的被执行人。此时，吴金才自恃自己的特殊身份，拒不履行担保执行义务，并煽动群众围攻、谩骂、污辱、殴打执行人员将近十小时。

　　而更让人吃惊的是这起暴力抗法事件之后的一个调查：灵武市历年来未执行的积存案件中，近四分之一涉及乡(镇)政府和村委会干部。

　　无独有偶。一起发生在河南省柘城县的简单案件，随着法院生效判决的执行，也引出了一连串奇怪的案情：县长批示后解除查封，私自变卖法院查封财产不受追究，债权人子女无故被停发工资，企业为逃避债务得以顺利“破产”，指令执行的基层法院进退两难……

　　“批示”带来的压力，致使柘城县法院执行中止。

　　出席十届全国人大四次会议的人大代表在审议两高报告时，格外关注“执行难”问题。常金月代表谈起自己经历的一起执行案件时仍非常气愤。被执行人是外省的一家酒店，在执行过程中这家酒店被查封，应该说具备执行条件，但就是因为当地领导一句话，一拖就是5年。

　　维护司法权威执行难痼疾催生大手笔

　　在执行难似乎成为了社会痼疾之时，这一问题也开始走进中央高层的视角，并由此引出了著名的中发[1999]11号中共中央文件《中共中央关于转发<中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告>的通知》。

　　权威人士评价说，这是“建国以来破天荒的以中共中央名义来解决一个具体司法问题”，“既说明党中央对法院工作的高度重视，也说明法院执行难到了相当严重必须切实加以解决的程度。”

　　这一著名文件的出台背景曾引起种种猜测。一个得到普遍认同的版本是：最高人民法院连续发布的关于加强执行工作、解决执行难的司法解释被置若罔闻，很多本来是具有规范意义的司法解释在地方党委、政府和普通百姓心目中成了只有对内效力的“内部流通粮票”。1999年1月7日，中央政治局听取了最高人民法院党组关于执行难的专题情况汇报后，于当年的7月7日，以中共中央文件的名义下发了这一被誉为“法院解决执行难的尚方宝剑”的文件。

　　随后，中央纪委、国家监察部下发了《关于严肃查处解决执行难工作中违法违纪问题的通知》(中纪发[1999]17号)。

　　2002年，“切实解决执行难问题”被写进了党的十六大报告中，这也被舆论认为“标志着人民法院的执行工作从此迈入新纪元”。

　　2005年，中央政法委下发《中共中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》(中央政法委[2005]52号)。通知明确提出，“要建立国家执行威慑机制”。

　　通知中的一句话意味深长：“当前一些地方人民法院执行难问题尚未得到根本性解决，必须采取得力措施，切实解决执行难问题。”

　　“法院的执行工作存在的问题和面临的困难仍很突出”，最高人民法院执行办主任俞灵雨对当前执行工作评价道。

　　“这是一个信号，之后必会有大手笔动作。”分析人士指出。

　　果然，6月21日，中央纪委、最高人民法院、监察部联合发出了这份前所未有的“声色俱厉”的通知。

　　在对这份通知可能带来的效果表示乐观的同时，北京大学法学院教授潘剑锋也冷静地指出，贯彻这些措施时要注意两点：一方面避免破坏党员和国家行政机关工作人员正常的工作秩序；另一方面，行政干预造成执行难，有的出于地方保护主义、有的出于部门保护主义，有的是以权谋私，应分别确定更细的规则来对待。潘剑锋建议，出台更细的规则，以使这项举措更具有可行性。

　　彻底解决问题单独立法根治执行难病灶

　　实际上，自执行难现象在司法实践中凸显以来，学界及司法界就未曾停息过对于这一司法病灶根源的探索，各方都在寻求解决这一问题的最佳路径。

　　中国政法大学教授杨荣馨认为，化解执行难，要加强执行立法。作为“中国强制执行法试拟稿”课题组的负责人，他全程参与了相关立法起草论证。

　　杨荣馨说，我国现行的立法，是把强制执行规定在民事诉讼法中。其30余个条文，远远不能满足极其复杂而又重要的执行工作的需要，虽有众多司法解释，但效力有限无法提供完整的执行法律框架。

　　杨荣馨透露，拟定中的强制执行法在强制执行的内涵范围上将是宽领域的，除了传统的民事执行的内容外，还将包括行政诉讼生效法律文书的强制执行、刑事诉讼生效法律文书中财产部分的强制执行、某些行政决定的强制执行；甚至包括仲裁裁决、公证债权文书等非诉法律文书的执行，力求建立一个完善的执行法律框架。

　　除了学界，司法界的动作也频频刺激着人们的神经：郑州市中级人民法院近日曝光的拒不履行法定义务的“赖账户”，其中包括镇长、局长等数名政府机关负责人。

　　“法律面前，没有什么局长，没有什么镇长。”该院执行局一负责人说。