禁止民宅商用是否有法律依据

　　【话题背景】

　　6月19日，北京市工商局登记部门下发的《关于从严审查住所使用证明文件的通知》正式施实，根据该通知要求，北京市工商局登记部门将对各类市场主体(含外国企业常驻代表机构)登记注册提交的住所使用证明文件从严审查，明确提出“暂停利用居民住宅从事经营活动的登记注册”。

　　北京市这一叫停居民住宅商用的内部通知，把多年来“住宅楼内开公司”带来的现实与现行法律的冲突凸显了出来。

　　目前，我国法律没有针对在居民楼内开设公司的明确禁止性条款。仅有上海、广州等城市通过地方立法加以规范。一方面是居民楼开设公司带来的扰民、治安、安全隐患等问题日益严重；另一方面，治理这一问题缺少专门的立法。那么，如何看待北京市工商机关这一举措？

　　北京市工商局暂停登记“住宅楼内开公司”

　　禁止民宅商用是否有法律依据

　　本期嘉宾 郑 华 中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授

　　本期嘉宾 姜明安

　　本期嘉宾 王丛虎 中国人民大学公共管理学院行政管理系副教授

　　 精彩辩点

　　【议题一】

　　主持人：“住宅楼内开公司”损害了居民的哪些合法权益？居民就此维权有哪些法律依据？

　　姜明安：“住宅楼内开公司”可能侵犯公民的正常生活环境权。环境噪声污染防治法第61条规定：受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损失的，依法赔偿损失。据此，受到环境噪声污染的居民可依该法条的规定，要求加害人排除危害；造成损失的，还可要求其依法赔偿损失。

　　“住宅楼内开公司”也可能侵犯公民的相邻权。民法通则第83条规定：不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。据此，被侵权人可依该法条的规定，要求相邻方停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。

　　此外，宪法第43条规定了劳动者休息权。被侵权人可依据信访条例，向相应级别的人民政府或政府有关部门反映，请求其依法解决。

　　【议题二】

　　主持人：按照公司法、公司登记管理条例规定，注册登记仅限于审查经营者对登记的住所是否拥有使用权，并没有赋予工商部门审查该住所“用途”的权力。从这个角度讲，工商局无权对登记地址进行限制。工商登记机关禁止民宅商用，对在住宅楼内开公司不予登记，是否与现行法律构成冲突？

　　姜明安：工商登记机关如果根据宪法、民法通则和环境噪声污染防治法的规定，对民宅商用“可能对他人合法权益造成侵害的”禁止登记注册，这并不与现行法律冲突。因为国家法律是一个整体，我们评判一个行政行为的合法性必须审视法律整体，而不能仅依据某一孤立的单个法律规范。

　　当然，工商登记机关如果脱离开上述法律规定，不管企业的行为是否侵犯公民的合法权益，一律禁止利用居民住宅从事经营活动，则与现行公司法冲突。公司法第23条仅规定“有公司住所”为有限责任公司设立的条件(之一)，该法和其他法律均没有规定公司住所不得为居民住宅。从这个角度讲，工商登记机关无权作出全面禁止性的规定。

　　郑华：普通住宅从规划、立项，到开发、销售，所有环节都有一个限制条件，就是限于“居住”用途，这就等于排斥了“非居住”功能。

　　民宅开公司或改为其它商用，就是改变了住宅的用途。对此，规划管理法规和房屋开发、销售管理法规中都是明令禁止的。对开发行为、销售行为适用的法规，对“使用人”也应同样适用。也就是说，“使用人”也不能改变住宅用途。

　　从这个角度上讲，虽然现在没有明令禁止公司在民宅内办公的法律依据，但工商登记机关不给利用民宅办公司的经营行为注册的做法与现行法律法规是不构成冲突的。因为这不仅是对居民民事权利的保障，而且还有利于规范住宅的出租、转让、抵押等交易环节的税收管理，还关系到拆迁补偿管理等诸多方面。

　　刘俊海：居民住宅的功能是经相关行政管理、城市规划等法律法规的划分，是被公法确认的划分。这种功能划分不能擅自改变。城建、规划部门的法律法规一旦实施，不仅仅是这些部门的规范，而是具有普遍约束力的“全国通用粮票”。一定要扭转“部门立法部门执行、本部门只能执行本部门的规定、不是工商总局出台的规范就不是工商系统的行政依据”这种观念。不能说，区分住宅功能的规范只是规划部门、建设部门审批用的规范，工商局就不能用。

　　从公共管理角度看，房屋的“居住用途”不仅仅对规划、审批、开发有约束，也包括对使用的约束。从契约角度看，房屋的“居住用途”不仅仅是买卖双方之间的约定，在购房业主横向之间也构成默契和承诺。“住宅楼内开公司”不仅损害业主所有权的合理使用，违反相邻关系的基本规则，也破坏了广大业主购房时的投资预期和交易预期。

　　北京市工商局出台规范性文件，实施严格审查公司登记住所使用证明文件的措施，体现了广大人民正当利益的诉求。现代法治社会，法律无需直接规定工商登记对住所功能的审查。北京市工商管理部门禁止民宅商用的举措，正是对规划、建设部门已有的法律法规的执行。

　　【议题三】

　　主持人：解决“住宅楼内开公司”问题的同时，如何把握公民民事权与公司经营权的平衡？

　　王丛虎：公司有自由经营的权利，但这种权利不能侵害居民的基本生活。企业经营自由是一个私域问题，但是如果超越私域，侵害到了他人利益，进而影响到社会秩序和社会安全，则属于公域问题。公域问题应该由政府来解决。虽然目前对“住宅楼内开公司”没有明文禁止性规定，但这并不等于相关法律法规没有涉及，也不意味着法律永远不涉及。通过立法或者法律解释的形式，赋予工商登记机关实质审查权和执法权，是最为根本的解决途径；同时居民委员会或者业主委员会可以广泛参与管理和监督，也是市民社会兴起的发展之路。当然，城管部门可以依据现有的法律法规，参与对这些侵害行为的管理和处罚。

　　郑华：小公司利用住宅从事经营活动，暴露出规划管理环节中存在的问题。现在规划部门在做规划分区和审批管理时，严格规定了办公功能区和住宅功能区，但对于过渡态的功能规划则不重视，使中小企业缺乏生存的必要空间，这是规划部门应考虑的。解决这个问题并不太难，只要在规划上允许开发一些商住两用的