河北永年县法制办屡次否决红头文件

　　部门立规大量内容无法可依

　　核心提示：一份待批的红头文件“发现15条内容中，只有一条有法可依”。仅永年县就有60多个单位和部门可以 制定这类文件。类似“红头文件”一度被视为权威性的命令，但在河北省永年县，这类红头文件却屡屡被县法制办亮起了红灯 ，不能下发执行

　　一份“永年县室内装饰行业管理办公室”红头文件摆在刘雄辉的办公桌上，刘是河北省永年县法制办主任，桌子上还 有“规范性文件审核备案卡”，在“承办结果”一栏里，赫然标明：撤销！

　　永年县法制办的王立玉科长略显疲倦，数日来，为一份报上来待批的文件，他查阅大量法律法规。面对《民主与法制 时报》记者，他有点激动，微颤的双手快速翻动做了标记的书页：“这份文件执法主体不合法，所列行政处罚内容缺乏法律依 据……我们经过讨论，决定对这份文件予以撤销。”

　　这样的撤销，在永年县法制办内上演了数十回。

　　《管理办法》流产了

　　永年城，一如往昔宁静。一河之隔的永年标准件市场，却开始喧嚣。

　　“我们几个人当时就商量，如果真施行那个管理办法，我们就去上访！”在永年——吉林这条线路上跑了两年多的司 机老孙有点庆幸。他至今仍不清楚，为什么当初传说的那个带有许多处罚条款的管理办法流产了。他说的那个《管理办法》， 是永年县标准件管理委员会受县政府委托起草的《永年县标准件物流企业管理办法(试行)》，私下流传已有一段时间，传说 的《管理办法》令许多货运司机感到不安。

　　永年县城是河北省南部的一个规模不大但人口众多的县城，以标准件生产出名，全县城生产标准件的企业多达230 0多家，产销量占全国市场份额的2／5。庞大的生产体系带动了当地物流业。标准件货运市场的庞大利润是任何物流企业都 难以抗拒的，由此竞争带来的矛盾也日益显现。

　　去年9月一起货运竞争引发的群体暴力事件，暴露了当地物流管理上的薄弱。永年县政府便委托标准件管委会制定标 准件物流管理制度，维护正当竞争秩序。

　　“早在2005年管委会就着手起草管理办法，经过多次修改，才形成包括15条罚则在内的管理办法(审议稿)。 ”永年县标准件管委会一工作人员诉说着他们工作的艰辛和严谨。

　　但以规范管理、保障权益为目的的《管理办法》并没有“顺产”，经过县领导批转至永年县法制办审核后，便开始了 长期的“待产”。

　　“凡是由我们审核的规范性文件，必须达到每项条款均有法可依。”法制办主任刘雄辉称。王立玉科长补充说：“《 管理办法》中处罚条目共15条，我们逐条审核，结果发现15条内容中，只有一条有法可依。”

　　最终，《管理办法》流产了——被法制办否决。

　　永年标准件协会一刘姓负责人虽然承认管委会无权处罚，但他认为：有处罚项目能加强管委会的管理力度，更好地维 护市场秩序。

　　然而，法制办不认同标准件管委会的说法：“公权止于法无授权。只有法律、法规、规章才有设置罚款的权力，无论 是管委会还是县政府的文件都无权设定处罚条目。”

　　双方各持己见，其间标准件市场管委会的律师也曾出面辩论商讨，但最终这份公告草案因存在处罚条目而被屡改屡否 。

　　因为同样原因而被否决的还有《关于进一步加强标准件市场车辆管理的通知》。

　　法制办主任刘雄辉说：“2006年以来，法制办已对10多件、50多项没有法律依据或与法律、法规相抵触的文 件或条款提出予以撤销或修改意见，均被县政府采纳。”

　　司机老孙他们最终没有去上访，有人截住了那个差点使他们上访的文件。不过，司机老孙并不明白那个文件的产生过 程和流产经过。他不知道县里面有法制办这么一个部门，更不认识刘雄辉。

　　制定者根据部门利益就事立“规”

　　“在我们撤销或修改的规范性文件中，不合法的条款往往牵扯到部门利益。”刘雄辉向记者坦言。

　　实际上，这些不合法的红头文件制定者，为了加强自己的行政权力，往往超越法律授权，扩大自己的处罚权、许可权 或者违法设定行政强制措施和收费条目，擅自为部门乱收费、乱摊派、乱罚款确定依据。

　　永年经贸局一份文件也被法制办亮了红灯，该局起草了拟由县政府发文的《永年县人民政府关于治理整顿废旧金属市 场的通告》，要求经营废旧金属的商户到该局办理废旧金属回收资格证后，才能经营。如果不经审核发布，也许这份文件给经 贸局带来的不仅是权力的扩大。经过法制办审核，这条行政许可项目的依据——《河北省废旧金属回收办法》早已废止。缺乏 法律依据的文件在正式印发前被县政府否决。

　　一份文件往往需要工作人员数个工作日来审核，大量不合规定的红头文件占据了永年县法制办11名工作人员的时间 。刘雄辉对此颇为感慨。

　　为了提高法制办的工作效率，他聘请了法学专家和律师进行培训、讲座，还专门对目前普遍存在的“红头文件”做了 研究。

　　他告诉记者，众多不合法的红头文件，除了部门利益驱使外，还有其客观实际原因。从中央到地方的各级行政机关及 其下属的各个职能部门、各类组织团体等，都可以用本部门的红头纸下发各种文件，造成制定主体混乱，仅永年这个县级市就 有60多个单位和部门可以制定规范性文件。而这些文件内容更是无所不包，制定者往往根据部门利益需要，就事立“规”， 无视行政规范性文件制定程序和依据。

　　现今的问题是，除少数地方政府对规范性文件作出规定外，国家尚缺乏统一规范。目前施行的《国家行政机关公文处 理办法》对规章以下行政规范性文件做了规定，但也仅是对行政机关公文的种类和格式、行文规则以及公文的收发管理等形式 上的统一，对行政规范性文件内容本身的违法仍无法制约。

　　红头文件违规现象仍很普遍

　　2001年，一家都市报以《手机用户状告陕西省长》为题，报道了西北政法学院法学系教师张伟、《消费者导报》 记者王哲状告陕西省政府及省长，认为陕西省政府发布、经省长签署的(1998)4号文件：向当地手机用户收缴每个月1 0元钱的“帮困基金”，由电信部门为陕西省政府代收，违反了公益事业捐赠法相关规定，请求法院确认政府收取帮困基金的 文件违法并予以撤销，判决政府返还所收取的帮困基金及利息。

　　虽然，这起诉讼最终被法院驳回，但其效果却无疑给政府部门敲响了警钟——红头文件不能随意滥发。

　　“随着全社会法制意识增强，因发布的红头文件违法而导致政府部门被起诉的案例也逐年上升，不仅削弱了文件本身 的权威性，还降低了政府或部门的社会公信度。为了避免此类影响，我们不得不扮‘白脸’，得罪了不少部门。”刘雄辉直言 自己的苦衷。

　　往往一份文件被提出予以修改或撤销后，说情电话不断。刘雄辉告诉记者，为了《关于治理整顿废旧金属市场的通告 》能顺利通过，县经贸局找了他不下10次，甚至请出领导来通融。但刘雄辉表示，严格审查并不是在妨碍部门的行政权力， 而是在维护部门的权威，免于与群众对簿公堂时理亏。

　　天方律师事务所谢永律师介绍，对于俗称的红头文件，代表的是制定部门的抽象行政行为。近年来，行政部门因具体 行政行为被起诉的情况屡见不鲜，而以前不被觉察的抽象行政行为的合法性也逐渐引起法律人士的关注和探讨。鉴于目前我国 红头文件管理制度上的缺乏，问题显而易见，媒体揭露的现象也层出不穷。比如：贵州黄平县政府以文件形式，要求全县副科 级干部更换彩铃；湖北汉川《关于倡导公务接待使用小糊涂仙系列酒的通知》；哈尔滨市规定公务用车必须购置“哈飞赛豹” 轿车等。

　　“以往，这类行政诉讼没有相关法律依据，之前的《行政诉讼法》仅针对具体行政行为的违法情况做出规定，而没涉 及抽象行政行为。而新修改的《行政诉讼法》则规定：检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规，可以以公 益代表人的身份，向法院提起行政诉讼。”谢律师觉得这是政府行政理念的一种转变，是真正维护公民权益的表现。他表示， 目前红头文件违规的现象仍很普遍。

　　永年县县长李明朝表示，该县所有政府部门的规范性文件必须经过法制办的审核和备案才能施行。这在全国县级城市 中，尚不多见。

　　刘雄辉告诉记者：“首先在制定中做到有法可依，才能在执行中避免无法可据。我们如此严格审核的目的非常明确， 就是确保我们县的规范性文件都合法合规，不让我们的政府部门因文件违规被送上被告席。”

　　增强法律意识才能规范文件

　　红头文件存在的问题早已暴露，各地政府部门也纷纷拿出相应举措来进行规范。2004年，安徽省开始对现行的规 范性文件进行审查，施行一年多，就有110件省级红头文件被审查，而其中60％的文件因存在违法违规“瑕疵”被修改。

　　安徽的审查启动了河北省对红头文件的大力整治。2006年初，河北省对规范性文件提出“前置审查制度”，在省 和地级市两级建立规范性文件前置审查制度，凡制定涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的、具有普遍约束力的规范性 文件，必须送同级政府法制机构进行合法性审查；未经审查或者审查不合格的规范性文件，部门不得印发。法制办审查的期限 是15天。擅自印发或者不按审查意见进行修改的，政府法制机构可提请政府予以撤销。“我们县的审查备案源于全省在今年 提出的‘前置审查制度’。”刘雄辉介绍。

　　除了前置审查制度，河北省同时施行的后评估制度也对红头文件存在的合理性起到监督作用。刘雄辉告诉记者，法制 办在审查文件之外，还负责对现行的红头文件进行监督：如果文件已因社会发展而失去原有作用，或者与新出台的上位法相悖 ，那么法制办将审核并予以修改或撤销。

　　据了解，目前我国有31个省级人民政府已经对省级部门和下一级人民政府的规范性文件进行备案审查。

　　“在制度上严格审查外，更重要的是增强政府部门的法制意识。”谢永律师认为。

　　“为了增强各部门的法制观念，减少重复性劳动，我们要求各政府部门在制定的规范性文件送审时，必须附带文件内 各条目所依据的相关法律条款。”刘雄辉主任告诉《民主与法制时报》记者：“这样就将前置审查的范围扩大至制定者本身， 杜绝了部门单纯求利而无视法律的现象，同时也为制定者提供了一次熟悉行业法律法规、增强法律意识的机会。”

　　永年法制办的统计资料表明，几年来，该县的规范性文件因内容或权限违法而被撤销的情况明显下降，涉及的修改内 容也趋于字句间的斟酌。(特别提示：凡转载本稿件，请注明来源民主与法制时报，否则追究法律责任。) 见习记者(郭 新磊)