公安机关组织管理条例规定地方自行增编制违法

　　建立公安民警职务新序列，对基层公安经费实行全额保障，明确法定工作日之外工作的补助问题……《公安机关组织管理条例》的制定和施行，将逐步解决机构设置不规范、警力配置不科学、效率不高、保障不力等长期制约公安工作的“瓶颈”性问题，推动公安工作的全面协调和可持续发展，也填补了我国政府职能部门组织立法的空白，为政府其他职能部门的组织立法提供了可资借鉴的范例。

　　观点背景

　　《公安机关组织管理条例》(以下简称《条例》)将于2007年1月1日起施行。《条例》共七章(即总则、公安机关的设置、公安机关人民警察职务、公安机关的编制和经费、公安机关人民警察管理、公安机关人民警察待遇、附则)、四十二条，主要规范了公安机关的职责任务和管理体制，公安机关及其内设机构、派出机构的设置，民警职务序列的设置和管理，公安专项编制的管理，公安机关的经费保障，民警录用、调任、转任、警衔、考核、培训、辞退、奖惩、申诉控告以及工资、保险、抚恤、退休等福利待遇，基本涵盖了公安机关组织管理的主要内容。《条例》充分考虑了公安工作和公安队伍建设的实际需要，充分考虑了与相关法律、法规的衔接配套，具有较强的科学性、针对性、前瞻性和可操作性，对加强和改进新世纪新阶段的公安工作和公安队伍建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　填补政府部门组织立法空白

　　是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规

　　记者：新中国成立以来，国家陆续制定了一系列法律法规加强公安队伍建设。随着形势的发展，公安机关组织管理工作面临哪些突出问题？

　　柯良栋：多年来特别是党的十六大以来，公安工作和公安队伍建设不断迈出新的步伐，取得新的成就，公安工作正处于历史上最好的时期之一。同时，我们也要看到，由于历史和现实等诸多因素的制约，公安机关在体制、机制、制度等方面还不同程度地存在着与新形势、新任务不相适应的问题，特别是组织管理方面的立法较为薄弱，管理体制、机构设置、编制、经费、人事管理、教育训练等方面不能完全适应时代发展对公安工作的客观要求，在一定程度上制约着公安机关职能作用的充分发挥，制约着公安工作和公安队伍建设的持续健康发展。

　　记者：如何从法治层面认识《条例》出台的重要性？

　　柯良栋：在贯彻依法治国方略、加强社会主义法治建设进程中，政府行使权力必须遵循的一个基本准则就是依法行政。依法行政首先要求明确承担行政职能、实施行政行为的政府、政府职能部门的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、人员编制和管理、隶属关系、设立或撤销、工作程序等内容，以有效规范政府及政府职能部门行政行为，监督和防止滥用行政权力。但长期以来，我国行政组织立法不够健全和完善，特别是政府职能部门组织立法是一个空白。改革开放以来，我国也进行过多次部门组织立法的尝试，都因种种原因没有出台。这也是造成政府职能部门层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重多头执法等问题的一个重要原因。

　　《条例》是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府职能部门组织管理的行政法规。《条例》的颁布实施，是公安队伍建设走向科学化、正规化、制度化、法制化的重要里程碑，也是全国百万公安民警期盼已久的大事、喜事，将有助于解决公安机关机构设置不规范、警力配置不科学、职责不清、效率不高、保障不力等问题，同时也为其他职能部门的组织立法提供了可资借鉴的范例。

　　科学界定公安机关性质

　　进一步理顺了上下级公安机关的领导指挥关系

　　记者：《条例》第二条指出：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。”以往的法律法规是否曾界定过公安机关的性质？

　　李民真：早在1957年，《人民警察条例》第一条就明确规定：“中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。”但是，1995年颁布实施的《人民警察法》未对公安机关的性质予以规定。

　　根据《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号，以下简称中央13号文件)精神，《条例》第一次通过国家行政法规的形式，全面、科学地界定了新时期公安机关的性质，为公安机关实行不同于一般行政机关的各项管理制度提供了法规依据。

　　记者：《人民警察法》明确规定了上下级公安机关在执法监督方面的领导指挥关系，《条例》对上下级公安机关的领导指挥关系提出了什么新内容？

　　李民真：根据相关法律、法规精神，《条例》第一次通过国家立法形式，具体规范了上下级公安机关的领导指挥关系，指出“公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。”(第三条)。《条例》规定的“公安工作”，既包括公安业务工作，也包括公安队伍建设，充分体现了责权一致原则。

　　记者：《条例》第四条规定：“公安机关实行行政首长负责制。”行政首长是指各级公安机关的“一把手”吗？政委、教导员、指导员是否属于行政首长？

　　李民真：这一条是关于公安机关内部领导管理关系的规定。根据相关法律、法规，我国行政机关实行行政首长负责制，公安机关也不例外。这是我国行政体制的一个重要特点，也是当今世界各国行政体制的普遍原则。

　　公安机关的行政首长是指各级公安机关的“一把手”，即公安部部长、公安厅厅长、公安局局长。公安机关派出的公安分局、公安派出所也实行分局局长、所长负责制。目前，一些县级公安机关设置了政委职务，所队设立了教导员、指导员职务，政委、教导员、指导员的职务层次分别与局长、所队长相同，但他们不是行政首长，而是专门负责思想政治、队伍建设等工作的行政领导。

　　内设机构实行分类管理

　　将逐步规范各地公安机关机构设置的规格、称谓、数量等问题

　　记者：《条例》规定“县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构”(第七条)，据此，公安机关现有各部门如何划分？

　　李民真：综合管理机构和执法勤务机构的划分充分体现了公安队伍的武装性质和纪律部队的特点，可与公安民警职务序列相衔接。此次出台的《条例》是第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关派出机构、内设机构的设置。

　　目前，公安部初步考虑，将办公室、政工、监察、装财、后勤等部门纳入综合管理机构；国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管等部门纳入执法勤务机构。

　　记者：按照《条例》中“执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队”的要求，目前各地执法勤务机构的规格、称谓、数量等不统一的现象是否将被纠正？

　　李民真：各地公安机关派出机构、内设机构的规格、称谓、数量以及设置审批权限、程序等问题与改革完善公安管理体制、警务工作机制、组织人事制度等密切相关，涉及面较广，也较为复杂。公安部将商请有关部门，按照积极稳妥、逐步推进的原则予以规范。