台州模式执行之困:政府拒执行异地判决

　　-成效

　　“台州模式”得到肯定

　　尽管试验开始出现过一些问题，但它带来的变化让原告们很欣慰，法官则或许更感欣慰。

　　实行异地交叉管辖后不久，汪华富就接到了台州市中院指定管辖的一起来自温岭市(台州辖区)的案子。

　　为了自己的社保问题，温岭市5家企业的404名职工，将温岭市政府推上了被告席。

　　温岭市市长当时亲自出庭应诉。尽管如此，汪华富依然感到腰板硬了。

　　他说，以前审理此类案件，常被政府领导指责“不支持当地政府工作大局”，但审理外区的案子就不会有这样的压力。

　　一年以后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。此前一年，台州市一审审结同类案件107件，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

　　这个统计结果让陈崇冠“吓了一跳”———同样的法官、同样的法庭，只是改变了管辖模式，法官就能做出不同的判决。

　　统计结果报到浙江省高院后，高院一些人士也表达了支持的意思，于是陈崇冠更坚定地执行行政案件的异地管辖。

　　2004年上半年，浙江省高院对行政案件“提级审理”的尝试因种种原因中止。浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，从那以后，高院更加重视台州的异地管辖改革。

　　2005年年初，最高人民法院就行政案件管辖制度研究的课题在全国招标，浙江省高院最后承担这个课题。

　　这个课题总结了台州异地交叉管辖的实践，课题最后引起最高人民法院的重视。

　　在得到了最高人民法院的肯定以后，2006年4月，台州市中院第一次对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要异地管辖的选择权。

　　2006年11月29日，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州市三门县召开。

　　此时，陈崇冠已调任三门县人民法院院长。会上，最高人民法院行政庭庭长赵大光肯定了台州的探索。

　　陈崇冠透露，他参与了行政诉讼异地管辖司法解释的起草，草案内容基本来自台州的异地管辖实践经验。

　　蒋中东说，估计这个司法解释将很快出台，届时，他们将在省内进一步推广异地管辖的做法。

　　市民“民告官”异地胜诉后，当地政府却拒绝执行；各区县法院“暗地”受理5年多了，连个合法的司法解释都难以出台；诉讼成本增加，政府干预加大。这一切，都让“异地交叉管辖”，这个尚处于襁褓之中的婴儿，随时面临夭折的危险。

　　进一步改良诉讼方式还是改革体制，这是台州市中院下一步面临的问题。

　　-执行之困

　　政府拒执行异地判决

　　2001年，临海市东湖村村委会主任杨志福，由于不相信本市法院的公正性，直接向台州市人民法院起诉临海市市长，理由是市政府错误地将东湖村约4.2亩土地划给一家公司。

　　时任台州市中院行政庭庭长的陈崇冠，对于异地管辖模式的设想已经有了雏形。杨志福一案，也就成了台州市异地交叉管辖第一案。

　　2002年4月12日，台州市中院受理案件后指定辖区内玉环县人民法院审理。6月11日，玉

　　5个月后，临海市政府重新做出土地权属决定，不但未将涉案的4.2亩土地归还东湖村，反而将东湖村7.66亩土地划给一家公司，比第一次还多出3.5亩。

　　2003年4月，杨志福再次提起诉讼。台州市中院又指定天台县法院审理，临海市政府再次被判败诉。

　　3年过去了，这块土地政府仍然没有还给东湖村。

　　东湖村一案也让改革人士看到，异地管辖可以切断行政干扰，但执行难似乎难以突破。

　　“异地审理后执行难的不光是行政案件，民事案件等都遇到类似问题。”台州市中院院长丁铧说。

　　-法律之困

　　司法解释难以出台

　　对于各区县法官而言，比异地执行更为困难的是———5年来该政策连个合法的司法解释都难以出台，更别提修改法律了。

　　“异地交叉管辖随时会被上级法院叫停。”台州市路桥区法院法官汪华富一直担心，该政策的法律依据不足。

　　汪华富说，行政诉讼法第17条明确规定，“行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。唯一的例外是“本辖区内重大、复杂的案件”，但把所有案子都当成特例交给中院，法律上没有专门的解释。

　　2006年11月，台州市三门县召开了最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会。最高院行政庭庭长赵大光肯定了台州市的探索。会上透露，关于行政诉讼异地管辖的司法解释将会很快出台，这将让台州的行政法官彻底安心。

　　如今，4个多月过去了，司法解释仍没有出台。对法律上的修改，台州市天台县法院法官徐金庚并不乐观，“目前，全国人大正在着手修改行政诉讼法，关于异地管辖的司法解释很可能会在行政诉讼法修改以后才能出台，但修改法律的周期就长了。”-经济之困

　　诉讼成本大幅增加

　　实行异地管辖，意味着行政案件的原告、被告都要到异地去出庭审理。时间、交通的成本都要增加。

　　临海市社保案的一名原告在接受记者采访时表示：“到外地打官司，路途远不是大问题，如何才能公正审理才是大问题。”

　　不过，陈崇冠清楚，在经济欠发达地区，诉讼成本增加的问题或许没有这么简单地被忽略。

　　另一方面，从4月1日起，诉讼费用大幅下降以后，法院的收入会进一步降低。“政府拨款比例从70%升到了90%”，天台县法院法官徐金庚说，法院对政府的财政拨款依赖度会更高，受政府的影响也更大。

　　对此，浙江省高院行政庭庭长蒋中东说，他们曾专门发文明确基层法院“最低财政保障”标准，要求财政拨款不能比标准少，还要不断增加。

　　-体制之困

　　行政影响难以避免

　　异地管辖的初衷，是为了避开当地政府的影响。但是近期，被告政府到异地法院活动的情况时有发生。

　　台州市路桥区人民法院一位领导透露，他就曾数次被当地政府领导要求，到管辖案子的其他法院去说情。

　　蒋中东说，说情的现象不可避免，但它对法院的影响要大大小于当地政府直接干预，而异地管辖就是为了切断这种直接干预。

　　浙江省高院的一份调研也认为，异地审判的目的是让法官在较轻压力的环境中裁判，而不是在真空或所谓无压力的情况下进行裁判。

　　这份调研还提到另一种担心，异地管辖存在着制度上的隐患，即二审权力集中于中级法院，如果他们顶不住行政机关的压力，基层法院的努力就失去意义。

　　记者了解到，一直以来，台州市中院都将被告为台州市政府的案子，一审交给台州市椒江区人民法院审理，二审权一直把握在自己手里。实施异地管辖以后，台州市中院基本掌握了辖区内所有重要行政案件的二审权。

　　对此，蒋中东说，他们已经注意到这个问题，已经明确要求中级法院每年要审理一定数量的一审案件，这样二审将在省高院进行。

　　蒋中东认为，异地管辖模式主要解决基层法院面临的行政干预问题。对于中级法院可能受到来自地级市政府的干预，排除的办法应该是提级审判，即由省高院来审理。

　　不过，蒋中东指出，行政案件异地管辖、提级管辖都是在现有体制下进行的改良，治本的办法还在于改变法院在人财物上依赖政府的现状。这需要改变很多现有的体制，但体制的突破更加困难。

　　记者：本报记者 王一波