检察机关应提高科学化解社会矛盾纠纷的能力

　　伴随着社会、经济、文化的深刻变迁，社会利益格局大规模调整，大量的社会矛盾纠纷以司法诉求的形式涌入司法领域。因此，化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，就成为当前检察工作的出发点、着力点和根本目标。

　　一、树立调处矛盾纠纷的责任观，用正确的检察理念谋划工作

　　按照社会主义法治理念的要求，检察机关应以创建和谐社会为目标，以人民群众满意为标准，运用法律监督职能作用，调处工作中的矛盾纠纷，更好地服务于社会的发展、稳定与和谐。

　　(一)调处社会矛盾纠纷是检察机关构建

和谐社会的必然要求

　　在社会的关键发展期和矛盾凸显期，构建社会主义和谐社会是我们做好各项工作的奋斗目标和价值取向。检察机关必须着眼于构建社会主义和谐社会，从更新的视角去审视调处社会矛盾纠纷工作。

　　第一，促进社会和谐是检察机关应承担的政治责任。和谐社会是各方面的利益关系得到有效协调，也是一个能够有效地化解矛盾纠纷的法治社会。检察机关是负有一定处理社会矛盾纠纷职责的国家司法机构，在构建社会主义和谐社会的进程中担负着重大的政治责任。社会转型过程中，刑事犯罪、民事行政纠纷、群体性事件和各种治安类案件持续高发，大量的社会矛盾纠纷以案件的形式进入检察工作领域，调处社会矛盾纠纷成为检察机关促进社会和谐的主要内容、基本任务和重要途径。

　　第二，促进社会和谐是检察机关应树立的工作定位。检察机关直接面对社会和群众，承办的每一个案件的背后，都可能隐藏着深层次的矛盾和问题。可以说，检察机关办案的过程，就是处理矛盾纠纷的过程。所以，在打击犯罪活动、实施诉讼监督、调解矛盾纠纷、处置突发事件等工作中，要善于把矛盾纠纷中显现的各种消极因素转化为积极因素，以更好的监督质量、更低的监督成本、更便捷的监督方式，为社会提供可靠的检察保障。

　　第三，促进社会和谐是检察机关应确定的工作标准。检察机关既是和谐社会的保障力量，也是和谐社会的建设力量。衡量法律监督工作的成效，不仅要看办理了多少案件，开展了多少次专项活动，接待了多少群众诉求，更要看是否化解了矛盾纠纷，是否做到了“案结事了”。也就是说，检察工作的所有部署和措施、执法和管理活动、改革思路和方案，都要有利于促进社会和谐，都要以社会和谐这个标准来检验。

　　(二)调处社会矛盾纠纷是检察机关维护社会稳定的根本任务

　　稳定是和谐的前提和基础，只有保持社会的平安、稳定、有序，才能推进和谐社会的建设。我国正处于现代化建设的重要战略机遇期，社会稳定，但一些不和谐因素所导致的矛盾纠纷仍然有可能引发社会冲突，最终有可能危及社会稳定，必须给予高度重视。

　　第一，用科学的社会发展观指导检察工作。社会转型和刑事犯罪有着必然的因果联系。从长远看，社会转型必然促进社会的进步和稳定，矛盾纠纷减少，犯罪率持续稳定甚至下降。但是，社会转型也不可避免出现过渡性的社会不稳定，矛盾纠纷增多，犯罪率上升甚至发生重大起伏。所以，在社会转型的大背景下，检察机关要运用好法律确定的制度、规则和程序，法律监督要充分体现社会主义法治的基本要求，化解冲突，消除矛盾，定分止争，维护秩序。

　　第二，用正确的社会稳定观谋划检察工作。没有全面、动态、可持续的和谐稳定，就没有全面、协调、可持续的发展。检察机关既要纵观全局，树立积极化解检察视野中矛盾纠纷的思想，又要克服就案论案和不从大局着眼片面抓稳定的观念，更加自觉、更加扎实地做好矛盾纠纷化解工作，促进社会的全面稳定。既要高度重视，认真对待社会矛盾纠纷，又要以发展的眼光看待稳定，不滥用司法力量以高压手段压制矛盾，而是通过有效的法律监督尽量化解矛盾，实现动态的社会稳定。既要着力解决影响稳定的现实问题，确保当前的社会稳定，又要看到影响稳定的深层次原因，协助党委、政府着力于从根本上解决矛盾纠纷，以实现可持续的社会稳定。

　　第三，用正确的社会政绩观引导检察工作。通过强化法律监督，依法正确处理好各类矛盾纠纷，促进社会公平正义、经济与社会的和谐、稳定、发展，是检察机关一项重要而紧迫的任务。对严重刑事犯罪活动，应当严厉打击；而对于一般的刑事犯罪，则要注意运用教育、挽救的方法，侧重于矛盾纠纷的化解。

　　(三)调处社会矛盾纠纷是检察机关贯彻司法为民的具体体现

　　司法为民是检察机关维护社会稳定、促进社会和谐的根本立场，检察机关依法调处社会矛盾纠纷，是贯彻司法为民这一法治理念的重要方式。

　　第一，把维护群众的合法权益作为检察工作的出发点。要树立马克思主义群众观，坚持责任、法治、亲民、务实的司法理念，把工作基点放在“公正执法、一心为民”，构筑新型的“检民关系”上。刑事案件中，既要保护被害人的合法权益，也要保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。民事案件中，要通过民事诉讼检察调处矛盾纠纷，依法公正和平等地保护双方当事人的合法权益。行政案件中，通常属于人民群众与国家机关之间的矛盾纠纷问题，要通过行政诉讼检察维护群众的合法权益。

　　第二，把维护群众的具体权益作为检察工作的根本点。检察机关所处理的利益关系冲突是具体的，所解决的矛盾纠纷也是具体的，因而所维护的是群众最关心、最直接、最现实的利益。要恰当地处理这些矛盾纠纷，研究群众具体的利益关系，研究检察保障群众具体权益的特点和规律，准确处理立法与司法实践的法律冲突，寻求法律的最佳运用效果，纠正执法不严格、不公正、不文明、不规范、不作为等行为，努力维护好群众的具体权益。

　　第三，把满足群众的合理诉求作为检察工作的关键点。检察机关的公信力和司法权威，绝不是靠拥有法律监督职权的特有权势，而是靠公正执法、严格监督、热情服务、主持公道、伸张正义的行动。必须关注各类群体不同的司法需求，每一起案件的办理、每一起矛盾纠纷的处理都要在实体、程序、时效上实现公平正义，通过工作增加群众对法律的理解度，引导群众通过法定的、理性的渠道解决矛盾纠纷。

　　二、把握矛盾纠纷的规律，找准矛盾调处的基本点

　　只有深刻地认识矛盾纠纷的发展变化，正确掌握其时代特征，紧紧抓住检察环节的矛盾纠纷特点，从中找出规律性的东西，才能牢牢把握通过履行检察职能化解矛盾纠纷的主动性。

　　(一)把握当前矛盾纠纷的时代特征，寻求矛盾调处工作的立足点

　　随着改革的逐步深入，利益分配格局的不断变化，社会矛盾纠纷也呈现出新的趋向和特征：

　　第一，矛盾纠纷复杂性。在利益格局调整的转型阶段，矛盾纠纷的诱因涉及社会的方方面面，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突，不同社会群体和利益关系的失衡造成社会矛盾的进一步积累与激化，简单地使用一种手段，或者由一个职能部门解决矛盾纠纷，是不现实的。

　　第二，诉求表达群体性。公民权利意识不断被唤醒和强化，利益诉求和表达愿望不断增强，因城市建设、征地补偿、干群矛盾等问题引发的群访案件时有发生，出现了诉求表达组织化、表达方式极端化的倾向。利益表达的群体倾向以及诉求过程中的一些过激行为常常给社会造成一定压力，不过，群体诉求所要求的大多还是社会权益、分配、福利等问题，群众利益受到侵害或者受到不公正对待是其根源，与国家的政治制度没有根本冲突。

　　第三，矛盾纠纷不确定性。矛盾纠纷在各种主客观因素相互作用下，时而平缓，时而激化，呈现范围的广泛性、层次的深刻性、状态的复杂性、方式的尖锐性和性质的可变性。对这些矛盾纠纷，一旦某一具体的哪怕是微小的环节处置不当，也可能引起某种连锁反应，同类性质的矛盾或冲突也会随之发生共振作用。

　　(二)认识检察工作规律，寻求矛盾纠纷调处切入点

　　检察机关在构建社会主义和谐社会中，正在发挥着重要且不可替代的作用，但从社会学角度讲，从根本上解决矛盾纠纷，还需要各相关部门的通力协作和有力配合。当前，检察机关所调处的矛盾纠纷，主要有以下特点。

　　第一，非常态司法诉求仍然突出。检察机关受理的各类信访的总数呈下降趋势，但群众到重点地区非正常访问题突出，集体访呈现新的集聚态势，表现为同一案由不同案件的当事人汇集在一起集体诉求，或者不同诉求的案件当事人汇集在一起集体施压。疑难访多属于多头提出诉求，当事人心理或精神受过刺激，且法制观念淡薄，对其宣讲法律无济于事，道理难以讲通，他们往往固执于自己的诉求，稍有处理不慎，就可能引发缠诉。处理诉求，必须对群众的经济权利、社会权利、政治权利予以高度关注，自觉防止可能出现的在处理信访案件时诱发的新矛盾。

　　第二，非理性施压手段时有出现。虽然司法诉求大多具有合理因素，但是解决问题需要一个过程，当问题一时没有解决或者案件一时没有办结，部分当事人往往以非理性行为进行司法诉求。非理性行为介入司法诉求主要表现在集体行为和极端行为，交织着非法性，对抗色彩明显。非理性行为介入司法诉求，增加了解决问题的难度，需要认真研究、及时处理。

　　第三，非直接利益冲突愈加凸现。部分群众因在体制内难以寻求到对其权益的保护，制度性权威一定程度上被弱化，体制外寻求纠纷解决的现象时有发生，一些地方出现了“非直接利益人”参与群体司法诉求的情形，甚至还出现了所谓的“民间权威”。一些“非直接利益人”没有直接的诉求，却以“为民请命”的态度参与，在某种具有轰动效应的启动因素产生且案件处置不当时，往往成为群体司法诉求扩大化的鼓动者。检察机关解决这些问题，不仅要谨守严格执法的职业要求，而且还要从法学与社会学、政治学的立体视角出发，以法社会学的方法观察和理解社会。

　　(三)立足检察职能，把握调处纠纷着力点

　　在化解矛盾纠纷工作中，检察机关既不是旁观者，也不是“万能的执法者”，应在其职权范围内和履行延伸职责时发挥调处功能。

　　第一，不能将控申、民行检察趋同于信访接待。大量的非管辖信访涌入，使控申、民行检察部门实际充当了“稳定的消防队”的角色，有增无减的态势已是“无法承受之重”。检察机关不予接待非管辖信访并不现实，因为，没有这样一个接待和传达渠道，社会矛盾纠纷更是无处发泄。非管辖矛盾纠纷的检察调控，实际上更属于过程援助，在疏通渠道、排解疑惑、宣释法理等层面是有其价值和作用的。但过多的主体错位和功能错位，容易传递出错误的信息，就是找检察机关一定能够解决诉求。过多的信任感会导致更多的非管辖信访案件涌入，进而挤占控申、民行检察工作资源。

　　第二，应将化解矛盾纠纷贯穿检察执法始终。从受理举报、控告、申诉、错案赔偿，到职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、审查抗诉，以及立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督，检察业务的各个环节都要融入化解矛盾纠纷的司法理念。要充分发挥职务犯罪侦查权能，通过查处和预防职务犯罪，追求清廉效益，力求以惩治腐败的工作成果来体现检察执法锋芒。要充分发挥公正检察权能，切实担当对公安、法院等机关执法活动实施法律监督的责任和义务，纠正错案、冤案和执法不公行为。要充分发挥公益检察权能，妥善处理经济和社会生活中的相关纷争，调和利益冲突与矛盾，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　第三，协助党委政府调处群体性事件。在一些突发性的群体性事件中，地方党委政府有必要调动包括检察机关在内的有关部门的力量，共同处理，以平息事端。特别是处理群体性事件中造成当事人伤害或死亡的，检察机关的地位和作用就显得十分重要。当事群众一般都要求检察机关出面调查，而检察机关也可能从中发现渎职案件线索。检察机关要从法律效果和社会效果双重角度出发，以积极的态度介入，以公正的立场处理，抑制群体性事件扩大化。但是，检察机关在调处群体性事件中，不宜干涉非管辖事项的具体处理。

　　三、提高化解矛盾纠纷的能力，妥善处理检察环节的矛盾纠纷

　　检察机关应当将法律监督活动融入社会发展的进程中，在互动中克服就案办案、机械司法的观点，统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾纠纷，加强调控社会、服务社会、促进社会整体和谐发展的能力。

　　(一)增强为民工作的本领，把执法办案同化解矛盾纠纷相结合

　　解决新时期的矛盾纠纷，必须尊重人们的平等地位，承认其合法权益，采取民主的方法，运用法制手段，找准症结，对症下药，协调处理好各方矛盾。

　　第一，讲究释法说理，善于调解疏导。检察机关调处矛盾纠纷，不仅要准确执行法律，严格依法办案，还要积极主动做好释法说理，通过“送法”引导群众依法

维权、有序维权、依法合理表达诉求。针对缠诉闹访、阻碍执法等现象进行有针对性的法制宣传，既要增强群众的维权意识，又要增强群众履行义务的意识，消除“法不责众”的意识，养成尊重司法的习惯。要走出单纯依靠司法手段解决矛盾纠纷的误区，在可能的情况下综合运用政治、经济、道德等多种手段，实现说服教育与解决实际问题的结合。当事人及其亲属对案件处理有疑问的，要认真听取意见，耐心做好法律宣传、政策解释、思想疏导等工作，解除他们对司法机关、司法人员的误会。特别要注意做好被害人一方的解释、说服工作，着力推行不批捕、不起诉答疑说理制度，针对疑问和异议耐心说明理由，把化解矛盾、理顺情绪融入执法办案的全过程。

　　第二，讲究政策策略，勇于纠正偏差。矛盾纠纷必然涉及到相关的法律、法规和政策，要妥善处理好这些问题，必然需要法律、法规和政策来解决。法律监督并非法律规则的机械操作，要充分考虑案件特定的背景及当时的综合社会因素，防止简单地从执法角度出发处理案件。要充分用好宽严相济刑事司法政策，集中力量严厉打击严重刑事犯罪，决不手软；同时，坚持区别对待，对依法从宽的从轻减轻处罚。积极探索民间纠纷引发的刑事案件的处理办法，通过刑事和解制度的建立，尽可能依法减少刑事处罚数量，争取最好的法律效果和社会效果。同时，要在处理案件中检讨法律政策的执行是否到位，及时纠正执法偏差，防止矛盾纠纷事态扩大。

　　第三，讲究工作艺术，探求有效方法。着力畅通司法诉求渠道，坚持文明接待、热情服务，提高亲和能力，促使矛盾纠纷的当事人理顺情绪，接受检察执法决定进而罢访息诉。要增强法律文书说理性，着力提高阐析能力，力求让当事人了解和理解繁杂的法律规定和深奥的执法原则，防止激化矛盾或者引发新的矛盾。要妥善处理人民群众反映的问题，着力提高应变能力，以最佳方式处理突发事件，通过检察执法尽可能地引导社会大众以理性合法的形式表达诉求。

　　(二)增强解决问题的能力，使办案的社会效果与法律效果有机结合

　　为构建社会主义和谐社会提供法律保障，检察机关不仅要履行好法律监督职能，更要从办得到的事情做起，依法妥善处理人民群众的诉求，化解矛盾纠纷。

　　第一，创新监督方式，提高检察

执行力。必须主动适应变化的形势，着眼实践、尊重实践、大胆实践、勇于实践，在创新中寻找克服困难、解决问题的办法。虽然法律法规确立了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件和进行检察监督的原则，但还缺乏有效的监督程序和保障措施，检察机关还没有在因行政执法不当引起的矛盾纠纷的调处方面起到应有的作用。因此，要进一步建立、完善与行政执法机关建立的工作联系和协调配合机制，实现行政执法与刑事执法的衔接。民事行政诉讼监督方面还存在立法过于原则、缺乏可操作性等问题，因此，除了进一步规范、加强民事行政案件抗诉工作，还要不断探索新的有效的监督方式，比如检察意见、检察建议在民事行政诉讼监督中的作用。

　　第二，加强析法说理，提高司法诉求解决力。正确的方法是成功解决社会矛盾纠纷的桥梁，仅仅强调依法办事而不考虑解决实际诉求，可能会引起群众的反感，甚至反对，轻则不服而对处理决定不予接受，重则引发纠缠诉求甚至群体性事件。要切实改变满足于在法律上对案件做出结论而不重视析法说理的做法，坚持具体问题具体分析。要强化责任，逐件落实，将群众的合理诉求解决到位。一时难以解决的，要主动说明情况，取得理解和支持。发现非人为因素错案，要依法坚决纠正，依法及时赔偿。

　　第三，坚持执法为民，提高检察机关公信力。坚持法定监督、重点监督、程序监督的检察理念，满足群众提出的合理要求，帮助他们解决具体困难，树立检察机关的责任型机关形象。比如对家庭困难，特别是因为犯罪分子致害而陷入经济困境的，积极协调地方政府给受害人适当的经济救济，防止受害人因陷入经济困难而申诉、上访。着力推进“检察工作进社区”、“检察工作进乡村”，提高社区居民、乡村农民群体法治意识。通过服务新农村建设等职责延伸活动的开展，及时了解社会情况、发现问题，消除不安定因素，疏导社会矛盾纠纷。

　　(三)强化协调整合的效果，把执法监督与机制保障相结合

　　当公共权力机关的执法行为合法性与正当性受到怀疑，司法权威自然进入群众的视野，检察机关的法律监督也成为群众的期待。要防止矛盾纠纷向司法机关不断积聚，需要顺畅司法诉求管道和信访渠道，加强各有关机关的沟通、协作，形成化解矛盾纠纷合力。

　　第一，拓宽司法诉求渠道，建立涉检信访长效机制。控申检察和民行检察一方面是检察机关法律监督职能的表现，另一方面更是为群众提供的交流感受、诉说委屈、发泄情绪、提出建议的司法诉求途径。要加强处理初信初访工作和司法诉求信息分析，通过定期或不定期地排查矛盾纠纷，以及接待来信来访、其他机关和部门分流转交、上级交办信件等多种渠道，对倾向性、预警性信息和已发生的涉检信访信息进行广泛地收集整理，做到关口前移、防患未然。要建立统一的信访申诉案件登记和检索系统，准确统计信访申诉案件量。要完善检察长接待、首办责任制和责任倒查、责任追究制度，推行下访、巡访和联合接访，营造检民零距离融洽氛围，把影响稳定的因素解决在基层。

　　第二，整合内部检力资源，实行检务接待规范管理。实践中，大多数申诉人的愿望在未能得到满足时，往往通过缠诉或继续上访形式反映诉求，导致检察机关常常要面对大量的息诉息访工作。以往检察机关各业务部门分散式的工作方式，弱化了法律监督职能的有效发挥。因此，有必要对检察机关的力量进行必要的整合。如，建立检察机关内部各相关部门的协调配合机制和定期联系制度，整合接待资源，实行检务接待工作一站式办公，形成工作合力。通过控申统一接待把检察机关内部各部门的检务接待工作连接协调起来，整合全部检务接待资源及各类检务来访接待工作，以此提高便民诉讼程度。同时，相关业务部门根据控申部门的统一协调，对来访人提出的问题及时办理和答复。

　　第三，加强外部力量配合，建立处理诉求协作机制。非管辖类司法诉求的大量涌入，是当前检察机关面临的现实难题。解决群众的司法诉求，化解矛盾纠纷，是一项十分复杂的工作，不可能仅靠某一个职能部门去解决，必须加强检察机关与政府、法院等外部机关的协作、配合。所以，要建立司法诉求情况通报机制，以便协作单位了解有关情况，有准备地应对群众诉求，及早化解矛盾纠纷。建立信访申诉工作信息网络系统，通过在纵向的检察系统内部和横向的市区级相关信访单位网上接受和分流信访申诉，实现信访申诉情况的纵横对接。建立信访申诉案件转办、分流处理机制和息诉息访联动机制，召开多方联席会议，联合调查、联合听证、共同答复，增强纠错能力，努力克服因信访申诉人盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的资源浪费和国家机关公信力降低，引导群众理性信访、合理诉求。

　　总之，各级检察机关应以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为目标，遵循检察工作规律，不断创新检察工作机制，探求科学有效的工作方法，为化解矛盾纠纷，维护社会稳定、和谐、可持续发展作出应有贡献。

　　(作者: 慕平 作者为北京市人民检察院检察长)