慈善立法：由政府主导向民间自治过渡

　　【首页观点】慈善立法：由政府主导向民间自治过渡

    傅达林/文

    据报道，慈善法已再度列入国务院立法计划，年底慈善法草案有望向社会公布，并于明年提交全国人大审议。

　　对于向来以乐善好施为传统美德的中国而言，慈善事业的现状与一些西方发达国家相比相形见绌，与自身社会的发展状况也极不协调。因此，当几经波折的慈善法即将再次进入立法程序时，便立即引起公众的关注与期待。

　　从人类慈善事业的发展轨迹看，慈善的根在民间，慈善的助动力则在政府。所以，中国慈善立法的根本目的在于激发民间慈善力量健康、茁壮地生长，同时又需要强化政府在指导、激励、监管等方面的责任。也就是说，转型时期的慈善立法应实现由政府主导向民间自治的过渡。

　　一方面，慈善法应当以激发、规范民间慈善自治为根本。现代意义上的慈善事业，并不局限于传统领域政府救助的范畴，而是一个政府无法包揽的社会性事业。要取得慈善事业的长足发展，政府必须求助于社会力量。近年来，我国民间慈善组织开始兴起，从1949年到1992年的43年间，中国内地没有一家慈善组织，而从1993年到2001年则出现了172家，尤其是中国青少年基金会、中华慈善总会等慈善机构，已经具有一定的社会影响力。但总体上看，我国慈善组织依然发展缓慢，缺乏足够的社会公信力；民间慈善组织的权限、活动、责任都缺乏法律规范，有些慈善组织由于过分依赖政府而成了“二政府”；慈善事业的准入、监管、退出等法律框架尚未形成，这些法律上的“瓶颈”成为阻碍民间慈善事业自治发展的制度障碍。

　　针对以上情况，慈善法应当着眼于现阶段国情，通过设定准入、赋予权限、规范行为等手段，促进民间慈善组织更快更多更好地发展，并在政府的指导下实行行业自治，赋予其独立的法人地位，使其真正通过自己的公信力来发展慈善事业。综观国外慈善立法，对慈善机构的规范几乎无一例外成为立法重点，只有在充分赋权的基础上，让各种民间慈善组织在法律的规范下放开手脚开展各种慈善活动，拥有公信力的慈善机构才能承接政府有意释放的慈善资源，并由此带动整个社会慈善爱心的提升。

　　另一方面，慈善法应当在行政放权的同时，强化政府的宏观性责任。无论多么完善的民间慈善事业自治，都离不开政府的责任担当。只是在慈善事业管理中，政府的责任并不在于微观上事无巨细的包揽，而在于宏观上的引导、规范、激励、监管。所以，慈善立法最难迈过的一个门槛，是“明确政府规范慈善行为的权力界限”。慈善法应改变以往民众依赖政府、慈善机构依附政府的“制度惯性”，通过政府放权打破长期以来沿袭的由政府机构垄断慈善事业的格局，将政府部门的主要精力放到对慈善组织和慈善活动的宏观指导上来，比如：严格执行民间慈善事业准入标准、审批慈善活动、监管慈善资金流向、惩治矫正慈善活动中的违法犯罪行为等，积极为慈善事业创造良好的社会环境。

　　目前，略显稚嫩的慈善组织、呈现强势的政府部门、较为微弱的大众意识，都决定了中国慈善立法不可能短期内从根本上解决社会慈善动力不足的难题。所以慈善立法的可行之道并不在于完全回归民间，而必须有一个过渡阶段。在立法的指引下，首先要形成政府与民间组织各司其职、规范有序的状态，最终才能通向慈善事业的自治之路。E