职务犯罪举报人亟须高质量保护

　　作者: 王宁

　　鼓励群众踊跃举报，揭露职务犯罪，维护国家利益与社会公众利益，是我国举报制度的一个鲜明特色。实践证明，举报制度为遏制腐败、惩治犯罪发挥了巨大作用。目前我国的腐败犯罪仍处于高发期和持续期，但是，一个不容忽视的事实是，近几年检察机关受理的举报线索下降趋势非常明显。据统计，全国检察机关从2001年至2004年受理的举报线索分别是194450件、149497件、143394件、130957件。举报匮乏，很难深入有效地惩治腐败，那么是什么原因导致举报线索下降？是公民的民主监督意识淡薄了，还是举报奖励机制没有真正激励举报人？笔者认为，造成这种局面一个无法忽视的事实是，举报人怕受打击报复，在很多情况下不敢举报，而目前对举报人的保护力度还远远不够。

　　一、举报人保护制度的必要性

　　现实中，对于职务犯罪的举报，由于被举报人一般都掌握一定的权力，举报人有可能受打击报复，并且受打击报复的力度很大。实践中，举报人遭到打击报复的方式是多种多样的：人身受到侵害、财产被非法剥夺、工作上被迫害，如被调动、降级、撤职、开除等，甚至受到刑事追诉，如被控诽谤、刑事拘留、劳动教养等。江苏省滨海县小学教师顾汝汉因举报单位领导被撤销职务、开除公职、停发工资，被迫乞讨度日；河南省吕净一因举报平顶山市政法委原书记李长河遭暴力侵袭，妻子被砍死，自己身受重伤；

　　因此，为了保障举报人的合法权益，促进职务犯罪举报制度的良性运行，完善举报人保护制度势在必行。

　　二、目前举报人保护制度的缺陷

　　目前，我国没有专门的举报人保护法，有关举报人权益保障的规定散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院举报工作规定》、《关于保护公民举报权利的规定》等一系列法律及相关规定之中，这些规定构成了我国举报人权益保障机制的基本制度框架，但是与上述形形色色的打击报复举报人现象相比，关于举报人保护规定的缺陷也是显而易见的。

　　《刑事诉讼法》第八十五条第三款规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。”这一规定过于原则、笼统，缺乏可操作性。如，举报人在刑事诉讼中处于什么样的法律地位？具备哪些权利义务？举报人受打击报复后应采取什么样的救济手段？公检法三机关如何保障举报人及其近亲属的安全？对没有履行保密义务的违法行为要承担什么样的法律后果？等等，都没有相关规定。

　　《刑法》第二百五十四条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”这是对举报人免遭打击报复所提供的刑法保护。这一规定的缺陷是，该罪将本罪的主体限定为“国家机关工作人员”，使非国家机关工作人员，比如国有企事业单位人员的犯罪无法纳入惩治范围；并且，这一规定与刑诉法相关规定并不配套。刑诉法保护的是举报人及其近亲属，该条保护的只是举报人本人。

　　最高人民检察院1991年颁布实施的《关于保护公民举报权利的规定》，1996年颁布实施的《人民检察院举报工作规定》虽然对举报线索的受理、管理规定了严格的保密制度，但实践中却并没有发挥积极的作用。由于它只是检察系统的内部文件，效力低，现实中有令不行、有禁不止的情况时有发生。

　　除此之外，我国法律缺乏对举报人防患于未然的预防性保护制度。对于举报人受到的精神、名誉及财产的损失，现行法律并没有明确规定是否应该赔偿。如果未达到“情节严重”无法用报复陷害罪调整。

　　三、完善我国举报人保护制度的建议

　　(一)立法完善。对举报人的保护，理论界比较倾向于对举报制度进行立法。目前，纪检、监察、工商、税务等部门也都设立了各自的举报机构。立法部门应当在整合已有法律条款及有关部门各种规定的基础上尽快制定《举报法》。如果暂时无法以立法形式确立，就应当在相关法律中修改完善现有的法律规定。

　　1.修改刑事诉讼法的相关规定。举报权是宪法赋予公民的权利，刑事诉讼法有必要将公民的宪法权利具体化为诉讼权利，并为其提供救济措施，从而将诉讼中的人权保障落到实处。笔者认为，刑事诉讼法应增设举报受理程序或立案前程序，将举报制度引入刑事诉讼制度，明确举报人的法律地位及权利义务，确定举报材料的国家秘密属性，从源头上杜绝举报材料被泄密的可能性，设定举报泄密责任制度、举报人保护程序、不同性质举报的受理机构、举报材料办理的方式及期限等。

　　2.改进刑法中报复陷害罪的规定。对举报人来说，打击报复陷害罪应该是一道最有威慑力的保护规定。为便于司法操作，体现立法初衷，有必要改进现有的报复陷害罪，扩大犯罪主体和保护对象范围，将犯罪主体扩大至国家工作人员，保护对象要涵盖举报人的近亲属，重新表述现有的报复陷害罪罪状，强化其客观行为的本质，具体地叙述犯罪构成特征，同时也可以考虑加重此罪的惩罚力度。

　　3.最高人民检察院应与最高人民法院、公安部等部门联合发布规范性文件。为完善对举报人财产、精神损害赔偿的保护，检察机关有必要与法院、公安部门等单位形成合力，利用现有的法律规范和其他规范性文件制裁打击报复举报人的行为，增设举报人权利救济途径，如举报人可以提出刑事附带民事诉讼或民事侵权损害赔偿诉讼，来弥补在受打击报复期间造成的精神伤害或名誉、财产损失；对利用职权采用行政手段进行打击报复的，除有权提出其他控告外，还可以提起行政诉讼，由人民法院纠正其违法的行政行为。只有让举报权救济的渠道畅通无阻，让违法行使权力的人得到惩处，举报人的合法权益才能得到真正保障。

　　(二)执法完善。立法只是一个层面，在法律、法规没有修改前，依据现有的条件，应采取必要的工作措施和手段来保障举报人的安全。

　　1.转变思想观念。党的十七大报告中提出“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”，可以以此为契机将法律监督与人民群众监督相结合的举报工作纳入网络体系，建立强大的预防腐败网络。从事举报工作的接待人员要正确认识举报工作和举报人保护制度的重大意义，认识到做好举报人保护工作关系到举报制度能否正常运作、监控网络能否发挥其功能。

　　2.加强举报中心机构建设。上述完善立法的建议需要有专门机构加强理论研究，必要的工作措施也有赖加强人员配备。举报中心作为检察机关专门处理举报工作的机构，有必要成为单独设置的机构，加强各项业务建设。完善举报中心机构建设，有利于检察举报工作的专业化、制度化建设，有利于对举报人的保护。

　　3.加强和纪检、监察等部门的协作。举报人保护是一项复杂的社会系统工程，特别是打击报复行为和行政行为、企业行为相交织，仅靠检察机关是难以保护举报人的，有必要与纪检、监察部门建立联络制度，推动各部门建立起有效的举报人保护机制，并发挥检察建议的作用。

　　4.严厉打击报复陷害违法行为。报复陷害罪由检察机关立案侦查，但近年来检察机关以报复陷害罪立案侦查的案件非常少。实践中，报复陷害行为罪与非罪界定很难，对法律适用中遇到的问题要加强研究，细化立案标准和范围，加强对报复陷害罪的打击力度，为举报人创造良好的举报环境。

　　5.保密工作的具体措施。(1)推广安全保密的举报受理机制。利用阿拉伯数字设定密码通过电话、网络与举报受理机关保持联系，是目前许多地方检察机关采取的一项新的举报受理方式，具有很高的保密性，是探寻举报人安全机制的一个成功举措。(2)减少对实名举报材料的知晓范围，探索和改进案件移送转办方式，建立原始举报材料与转办材料相分离的制度。

　　6.积极探索事先保护举报人模式。举报人一旦遭到打击报复，受侵害的合法权益将面临无法恢复的风险，事后补救固然重要，事前预防更要积极出击。应借鉴和探索国外成功经验，健全对举报人及其近亲属的预防性保护制度。对因举报重大案件线索有遭受打击报复危险的，或因受理机关失误而使举报人身份暴露的，可以按照举报人自愿原则并且不低于原工作条件和生活条件，将举报人秘密调动工作或迁往异地，给举报人提供基本的社会生活保障。

　　(作者单位：最高人民检察院控告检察厅)