瞭望：行政管理体制改革应告别运动式

　　文/于安

　　行政管理体制改革，是“十一五”期间我国体制改革的中心任务。在积累了二十多年各类体制改革经验的基础上，我们现在已经有条件经过严密规划和分类部署，进行一次反映体制发展规律和高度规范化的行政管理体制改革。

　　行政职能调整的长期性和改革的战略规划

　　在科技高速发展和经济全球化条件下，决定国家行政管理职能和行政管理体制的因素极其不稳定。

　　在行政职能的构成因素方面，市场失灵、社会矛盾和政党执政纲领是主要的经常性因素，突发公共事件和国际关系是主要的偶然因素。市场作用和社会需求，一般是通过政党执政纲领及其发展政策集中地体现出来。

　　国家行政管理体制，必须基于多样性的市场形态、多元化的社会结构和应对其他不确定因素的需要，进行经常性调整。试图经过一次或者几次改革就可以使国家行政管理体制到位的判断和选择，将导致改革的短期化、改革成果的挫折评价和改革成本的增大。发达国家自上世纪70年代后期开始行政改革以来，其行政职能和行政体制一直处于调整之中，一些已经取消的政府管制又重新复位，呈现出不断反复的特征。经济转型国家和发展中国家的行政改革，由于伴随政治体制和经济体制的重构和调整，探索和变动远没有终结。社会需求及其变化要求国家行政管理职能适时进行调整，呈现为产生、变更和终止的过程或者生命周期。根据国内外政府行政管理职能和行政管理体制不断调整的长期性特点，我国的行政管理体制改革，应当首先考虑区分长期发展战略和阶段推进目标，完全依靠运动式和革命性的机构改革并赋予其毕其功于一役的使命，已经不再适应现实需要。

　　行政管理体制的形成机制和改革的法治方式

　　行政管理体制改革的方式，在很大程度上取决于国家行政管理职能和体制的形成机制。立法授权和行政调整是两种主要机制。

　　随着国家治理方式的改变和依法治国方略的实施，国家行政管理职能的赋予、增减和终止已经在很大程度上进入法治程序，与法律的制定、修改和废止逐步一致起来；行政机关调整行政职能和行政体制的机构编制管理工作，已经步入经常化轨道。除了制度化机制以外，还有一些不规范机制也在起作用，包括为克服机构改革设计缺陷进行调整与为追求部门和地方利益自我设置职权的情形。但是总起来说，一次性机构改革，对行政管理职能和行政管理体制的作用已经极大地降低。行政机构在根据改革方案设立后，行政管理职能和体制的增减调整不可避免，而且难于用旧办法控制和用旧观念进行评价。

　　既然我国调整这一过程的法律机制和行政机制已经开始正常发挥作用，英国和美国通过修订政府组织法和授权法进行行政改革的做法也为我们提供了国际经验，因此我国的行政管理体制改革应当着力建立行政管理体制改革和调整的法律机制。将改革纳入宪法行政组织法框架内进行，以确定行政管理职能和体制的合法性准则、基本程序和法律责任为主要内容。

　　体制分类和横向综合改革

　　过去的改革是以计划经济时期的纵向行政管理部类为基础进行的，注重纵向的部门改革，轻视横向的综合改革，这不但不利于统一经济市场和与其相适应的行政管理体制的形成，而且使部门行政管理职能的冲突在很大程度上抵消了改革的预期成果。因此，现在的行政管理体制改革应当以横向的综合行政管理体制为主要对象。根据国家学的传统分类，横向行政管理体制有三个基本种类：第一是应急体制与平时体制，应急体制包括动员体制、战争体制和紧急状态体制。分类的标准是在这两个时期中法定行政职权和公民权利的改变。应急时期的法律特征，是国家行政权力的高度集中和公民自由权利的克减；其次是中央行政体制与地方行政体制。中央政府与地方政府的职能有许多不同，在规定全国统一行政职能和体制的前提下，应当允许地方在某些方面与中央有所区别。美国各州的行政体制是不相同的，使得各个州可以在不同的历史传统和文化背景下发展。允许各地有不同的行政体制也是反映我国发展不平衡国情的选择。2000年《立法法》关于中央立法专属权的制度安排是一个值得考虑的设计方案；第三是按照行政过程分为决策体制、执行体制和监督体制。虽然已经在某些方面取得分散的改革成果，但是军事斗争和计划经济时期形成的决策、执行和监督体制没有大的变化，更不要说根本的改变。从根本上改变传统体制的固有弊端，必须进行综合性的行政管理体制改革，部门的或者单项的行政管理体制改革不可能解决这类问题。

　　行政管理体制的要素和法律框架

　　有必要对行政管理体制进行要素化定义，以防止将行政管理体制问题泛化，并与其他改革有合理的划分。

　　行政管理体制原则上应当定义为国家和公共组织的职能配置、职能实施组织体系及职能实施机制。组织体系的范围，包括政府行政组织、社会自治组织、其他非政府公共组织以及它们之间的职能关系。有行政命令权的官僚层级组织，历来是体制改革关注的中心，现在应当将一切实现政府职能的组织体系全部纳入改革的视野。改革应当依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系；实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多，职能交叉、人员臃肿、权责脱离和多重多头执法等问题。

　　如果将行政管理体制改革纳入行政组织法的框架，那么就要使职能配置和机构设置成为法定行政职权和职责的授予和调整过程，并引入区域性权限、级别性权限、委托性权限、协同性权限、裁量性职权和拘束性职权等概念；引入处理积极职权冲突和消极职权冲突的规则、程序和违反后承担的责任等制度。只有实行法治化处理，才能在处理部门职能冲突和其他影响行政效率的体制障碍上，走出为回应社会需求分解行政机构，再设立领导小组等协调机构解决部门冲突，导致机构膨胀后再削减的不良循环。□(作者为