征地开发的利益要分享

　　作者：林达

　　近来媒体报道，广东境内公路土地征用将尝试“农民土地入股”征地方式，而韶赣高速和莞惠(东莞至惠州)高速的东莞段同时被纳入首批建设试点。据称，改革主要目的是减轻征地拆迁的工作难度

　　看到这则新闻，我想起半年前，美国最高法院对康尼迪格州新伦敦市一项征地案作出了震动朝野的裁决。半年过去了，这个颇有争议的案子今天如何了？

　　在历史上，为了达到修建公路桥梁这样的“公用”目的，法律允许政府动用“国家征用权”。可是，为了保护私人财产，“国家征用权”概念是一项受到严格限制的权力。这一概念在法理上有两个要件:“公用”(publicuse)和“合理赔偿(justcompensation)”。同样属于私有的商业开发则历来不在“公用”的范围之内。

　　在这个案子里，新伦敦市是以“重新规划开发，解决该地区极度衰败问题”作为符合“公用”的理由。可是，它在形式上，却是商业开发。最高法院主要是审核:一，此案征用特定的土地，是否确属城市合理而必需的发展，并且符合“公用”这一要求；二，征用的土地是否确属合理的预期发展计划，也就是有没有过度征用。

　　联邦最高法院以五比四裁决，维护康尼迪格州最高法院的裁决，认为新伦敦市的征用土地计划，符合“公用”的法律要求，只要满足宪法第五修正案的要求，对原主作出合理的补偿，这一计划就符合“国家征用权”的标准，康尼迪格州政府和新伦敦市政府动用“国家征用权”就是合法的。

　　联邦最高法院的裁决只有一票之差，说明这是一个有重大争议的裁决，其原因在于此案的“公用”概念在具体实施中，必须有私人

　　联邦最高法院的裁决，往往尽量避免对具体事务拍板，而倾向于对游戏规则作出判定，也就是对权力的配置作出判决。因为最高法院在裁定新伦敦市开发征地一案合宪的同时，指出对征用权是否正当的判断权在各地议会，各州迅速立法弥补新伦敦市判例可能导致的“国家征用权”被滥用。联邦最高法院裁决出来只有几个星期，得克萨斯州、阿拉巴马州和德拉瓦州的两党议员就联合起来，以压倒多数通过了限制政府征用私人土地供开发商使用的议案。然后，有三十多个州议员提出类似议案，其他州也在商议推动类似提案。

　　全国州议会协会的土地使用专家注意到，这次州一级的反弹，涉及几乎所有的党派，“民主党、共和党，自由派、保守派，争相提出并且以压倒多数通过议案”。“此案触动了所有的人”，这是非常少有的情况。

　　居住在土地上的人对土地的支配权不是绝对的，否则任何建设事业都展开不了，这一点其实人人都理解。征地开发问题之关键是，土地在商业开发过程中将以难以估量的速度增值，这个增值的利益怎么分配才公平合理。土地开发的公平原则是，这个增值利益必须让原来居住和使用这块土地的人分享。如果土地的开发增值是在市场背景下实现的，那么土地上原来的主人应该分享的份额也应该通过市场机制来决定。所以，动用国家征用权而依照法律必须做到的“合理赔偿”之“合理”，要按照“公平市场价格”来确定。而“公平市场价格”是在市场交易过程中形成的，所以，原来居住在土地上的搬迁者，作为“卖方”，当然拥有参与确定价格而成交的谈判权。否则，就成了“强买强卖”，不管出多少钱，都是不公平的。

　　美国少有拆迁冲突，土地供应较充足其实不是主要原因。主要的原因是，公用归公用，市场归市场，法律和政府只是主持公道的中间人。开发商要用地，得和原主商量谈判，让市场来决定价格，开发出来的利益，得和原主分享。(作者系旅美作家)

　　来源：南方报业集团