改革失败免责是否纵容官员妄为

　　观察

　　本报记者 李伟雄

　　专门为改革创新立法，不仅在全国首开先河，在世界各国也属罕见。深圳为何有此不寻常举动，此举的用意何在？立法者如何看待社会各界的争议？带着这些问题，记者近日采

访了该条例的起草小组副组长、深圳市人大法制委员会副主任委员刘曙光。

　　免责并非无原则试错

　　该条例最引起争议的，是第41条关于改革创新失败免责任条件的规定———“改革创新工作未达到预期效果，但同时符合以下情形的，可以免于追究有关人员的责任：（一）改革创新方案制定和实施程序符合有关规定；（二）个人和所在单位没有牟取私利；（三）未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

　　有人因此诘问：屡屡发生的改革失误事例已充分说明了官员决策不民主不科学、独断专行的极大危害性，此规定却有为官员的胆大妄为“网开一面”之嫌，岂非与依法治国基本方略和中央目前正在大力推行的领导干部“问责制”背道而驰？

　　“这是一种误解。”刘曙光明确反驳，“此项规定没有突破法律的界限，因为它明确了法律、行政法规另有规定的从其规定。”

　　刘曙光解释说，改革创新并非可以随心所欲地进行，必须符合条例规定的一系列前提条件———应当遵循宪法的规定和法律、行政法规的基本原则，应经过提出建议、制定计划及方案、组织实施、效果评估等基本程序；应坚持公开、公平、公正、科学民主的原则，广泛吸收和鼓励公众参与，兼顾各方面利益，保障人民群众分享改革创新成果；工作计划及方案的制定，应当进行充分的调查研究，并按照有关规定组织专家论证、技术咨询和预评估。

　　改革创新者还负有接受社会监督、评价的责任———条例规定改革创新方案在实施过程中及实施完成之后，有关单位应组织效果评估，对涉及公众利益的重大改革创新需委托无利害关系的第三方进行评估，不论是自评还是第三方评估的报告均应向社会公开；对公众普遍关注的改革创新事项，在其方案未得到有效实施，或实施方案的主要内容与公众意见不一致时，有关负责人应当向社会公众作出解释和说明。

　　在作了上述阐释后刘曙光指出，改革创新是有风险的事业，可能成功也可能失败。如果不区分情况，将所有风险都让改革者承担，这不仅不公平不合理，而且会挫伤锐意改革者的积极性。对改革创新免责制度设计的目的，就是为了让改革创新者既有胆子又有责任心。

　　意在鼓励和推动深层改革

　　加快改革进程，建设自主创新型城市，深圳选定了自己的目标。然而，深圳有关部门在调查中发现，由于改革创新带有风险，一些干部不求有功、但求无过，既不让位、又不作为的庸碌状态阻滞着深圳的改革进程。

　　如何推进改革创新？深圳决定利用拥有全国人大授予立法权的优势，通过立法建立起改革创新的激励机制、保障机制和责任机制，营造“鼓励创新，宽容失败”的社会环境，为敢于突破旧体制束缚者提供“护身符”。去年7月，深圳市人大常委会成立专门小组，开始了改革创新促进条例的起草工作。

　　制定这样一部真正“前无古人”的法规，其难度可想而知。刘曙光告诉记者，围绕着深圳改革创新要不要立法以及这个法怎么立，从有立法动议开始就存在激烈争议。为慎重起见，在法规草案起草过程中，起草小组研究借鉴了国内外改革的经验教训，还多方征求意见，包括先后到北京与中国经济体制改革研究会、到海南与中国体制改革研究院联合召开专家咨询会。去年11月，改革创新促进条例草案首次提交深圳市人大常委会会议审议。经过三次会议审议后，该条例在今年3月获深圳市人大常委会会议高票通过，将于今年7月1日起正式实施。

　　“条例凸显了深圳推进改革的决心。”刘曙光介绍说，条例将改革创新明确列为深圳国家机关、公立非营利机构和人民团体的法定工作职责和绩效考核重要内容，规定了由深圳市政府设立改革创新奖项等一系列激励保障措施。根据该条例，对改革创新有突出贡献的组织和个人可获得表彰和奖励；国家机关、公立非营利机构和人民团体的工作人员对改革创新工作做出突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据；开展改革创新工作所需要的经费列入部门预算，予以保障。

　　将改革创新纳入法治轨道

　　我国旧一轮的改革，大量采取的是先改革后立法的方式。这种以政策为主、人治痕迹明显的改革方式，随着法律制度的逐渐完备其操作空间已经越来越小，而且明显与我们国家法治的发展方向不相符合。

　　但是，改革就是要破除旧制度、建立新制度，意味着对旧体制、旧秩序的否定，也就是说，改革不可避免地要突破原有的法律制度。依法改革，这一命题本身似乎存在悖论。

　　“深圳在改革立法中，试图明确改革与法律制度之间的关系，通过立法来引导、促进、保障和规范改革，将改革纳入法治轨道。”刘曙光说，为了实现这一目标，条例确立了改革创新目标，规范了改革创新程序，明确了对改革者的权益保障，同时确立了改革创新协调机制和评价机制。

　　刘曙光指出，深圳改革创新立法本身也是一种改革尝试，难免存在不足和缺陷，今后将根据实施效果和形势发展作进一步修改、完善。他向记者透露，对于各种争议的声音特别是不同意见，深圳市人大常委会领导非常重视，已指示专人进行收集，作为今后修改该条例的参考。