刘山鹰：监督法给我们带来什么

　　刘山鹰

　　地方“一府两院”不缺监督，缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行，“一府两院”的权力才能得到就地即时监督。监督法在一定意义上是中央监督权力的下放。

　　8月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并将于2007年1月1日正式施行。

　　由于“富士康事件”等新闻热点吸引了公众的注意力，人们对于监督法的出台并未给予太多的关注。如果仔细看监督法，则可发现中国的民主政治正在向更为实际的方向推进，各级人大常委会将成为民主政治极为重要的活动场所和推动力。

　　其一，它体现了兼容“中国特色”与民主政治的努力。民主政治是大势所趋。市场经济的发展一方面导致利益的多元化及其相互竞争，另一方面则导致这种竞争向政治领域延伸，不同利益群体参与政治的积极性不可避免呈现高涨的态势。从总体上看，中国的民主政治具备了初始的动力条件。不过，世界各国民主政治发展的进程也显示，民主政治的发展期，也是社会矛盾多发期。世界历史表明，由于政治参与热情突然之间的过度释放，“参与爆炸”，各政治利益群体无法达成政治共识，社会陷入迷茫和混乱；政治枭雄趁机而起，你来我往，恶始恶终，让人徒生“悔不当初”之叹。

　　如何在发展民主政治的同时，又维护社会的稳定和秩序，实在是一个高难度的政治命题。所以，以“中国特色”保持稳定，以民主政治展拓未来，就成为中国政治发展方向性选择中的优先考量。在中国既有政治体制中，既能体现中国特色，又能体现民主政治的机构，是人民代表大会。以人民代表大会承载“中国特色”和民主政治的双重任务，必须赋予它明确、足够的权力和职责。监督法的出台就是一次明确的授权行为，它赋予各级人大常委会以监督“一府两院”明确具体的职权。

　　其二，监督法体现了如何合理调整中央地方关系的努力。仅仅把监督法理解成加强人大常委会对于同级“一府两院”的横向监督，在对其政治功用的考虑上似有不足。现在的中央地方关系面临一个现实问题，是居高不下的信访量和反映出来的大量社会矛盾。《信访条例》出台后，虽然情况有所缓解，但没有从根本上解决问题，矛盾仍在。造成群众大量信访的原因，很大程度上在于地方“一府两院”的不作为和乱作为。由于信访问题难以在当地解决，信访群众只能纷纷进京，在客观上形成“地方欠账、中央埋单”的局面，给中央政府造成很大的压力。

　　平心而论，如果法律和中央政策能够在地方得到很好的执行和贯彻，怎么会有那么多的上访呢？但是，如果把出现问题的原因仅仅归结于地方“一府两院”，又有欠公平———怎么能够指望地方“一府两院”在没有切实监督的情况下，会只做群众都叫好而利益不受损的事呢？

　　事实上，地方“一府两院”不缺监督，缺的是制度化的民主监督。只有制度化的民主监督得以切实运行，“一府两院”的权力才能得到就地即时监督。监督法在一定意义上是中央监督权力的下放。以往，对于地方政府的刚性监督权力在中央手中。随着地方政府管理事务范围的扩大，中央直接监督约束地方政府，难度越来越大。所以，利用现有的制度架构，充分挖掘人民代表大会这个根本政治制度的潜力，以各级人大常委会监督地方“一府两院”，就成为必然的选择。

　　从监督法的通过，可以看出：其一，充分发挥各级人大常委会的作用将成为“加强和改善党的领导”的基本制度平台，各级人大常委会将成为实现“党的领导、人民群众当家作主和依法治国的有机统一”的重要载体，常委会将从人们心目中的政治“二线”走向政治“一线”。十六大提出，中国的民主政治要坚持“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，此次监督法出台，可视为将上述三者统一贯彻实施的一次具体探索。联系各级党委减少副书记的职数，地方党委书记兼任人大主任成为普遍性的安排，可以发现，党越来越重视通过发挥人大常委会的作用来实施执政党的影响力，各级党委将会更多地学习如何通过人大常委会这个权力机构依据监督法等法律文件，实施对于“一府两院”的监督和领导。

　　其二，各级人大常委会成员专业化、年轻化的趋势将越来越明显。监督法赋予各级人大常委会巨大的权力，这必然对提高人大常委会成员的专业化素质提出了高要求，专职常委制可能在省级、副省级人大常委会进行推广，否则难以实现对于“一府两院”的监督，难以实现监督法的立法意图。同时，联系刚出台的党政干部任期制的规定，各级党政干部从“一线”退居人大“二线”的可能性大大减少，各级人大常委会的年轻化是大势所趋。

　　其三，监督法让有关违宪审查主体的争议基本结束。此前，关于违宪审查的主体究竟应该是全国人大常委会还是最高法院，在学术上存在不同意见。监督法出台，无疑是进一步明确和强化了全国人大常委会的地位和作用，更加具体地规定了人大常委会与“一府两院”的关系。监督法还明确规定全国人大有权提出议案，要求最高法院或检察院对其司法解释予以修改、废止，甚至全国人大常委会可以作出法律解释的议案。这些规定弥补了《立法法》的空缺。此后，“两高”在作出司法解释时，不得不考虑全国人大常委会是否会提出不同的意见。从监督法的具体规定看，关于违宪审查主体的争议在事实上基本结束，由最高法院来行使违宪审查权力的意见没有被接受。

　　监督法的出台，是涉及政治体制、国家权力配置和运行的大事，要把大事做好，需要一些具体细节的衔接，仅举两例说明。

　　其一，非常委的

　　其二，委员长会议和主任会议应该有明确的议事程序和规则。监督法中规定的提出质询案、组织特定问题调查委员会、提出撤职案等，或需要委员长会议或主任会议转交，或需要其提出，或需要其审议，可见其在监督法中的地位非常关键。这就需要委员长会议或主任会议有清晰明确的议事规则和程序，或投票或协商，或需要公开或不必公开，不同意见是否记录在案等等。这样的规定更具体、更具有操作性，才使各级人大常委会对于“一府两院”的监督更清晰。

　　(作者刘山鹰系中国社会科学院政治学所、中山大学公共管理博士后站研究人员)(P1179231)

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