杨军：干部制度改革走上快车道？

　　在中国现行的自上而下的政治体制改革中，干部制度改革无疑是关键的一环。几年前，有人曾认为当时落后的干部制度是中国政治体制改革的障碍，近几年，干部制度似乎走上了改革的快车道。 一正二副模式 2006年，中国四级党委集中换届启动，预计今年下半年完成14个省，明年上半年完成17个省市区。这次省、市、县、乡4级党委大换届被称为“改革开放以来第三次地方领导干部大换班”。

　　这次地方党委换届，进行了一些新的调整，特别是领导班子精简，扩大了党政领导成员交叉任职等。随着各地方换届工作的进行，一种新的党委组成模式凸显出来，这种模式被称为“一正二副”模式。

　　在这次换届中，湖北省和辽宁省的省委副书记人数皆减至2人，湖北省委原有4名副书记，辽宁省委副书记人数原来是5人。

　　在这一模式下，省委书记总揽全局，一名副书记兼省长主掌政务，另一副书记协调党务。在省委书记和常委之间，不再设分管副书记，而由各常委直接负责各领域工作。这意味着将减少一个层级，从而提高执政效率。

　　以此为指导思想，在最近几次省级纪委书记的变动中，新任纪委书记同时成为省委常委。如果减少分管副书记这一层级的改革思想得到贯彻，无疑纪委系统的检查监督职能将更充分。

　　省委以下各级党委换届中也纷纷效仿。

　　媒体报道，江苏省已确定县级党委领导班子模式为“一正两副”，一名兼政府正职，一名专职副书记。这次换届，95个县级党委中，只设置了190名副书记，而换届前这个数字是366。郑州市全市12个县(市)区原来共有党委副书记61名，调整后只保留了24名。

　　“一正二副”模式的源头，是十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中明确提出“要减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”。并提出“适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。

　　有专家指出，这一模式有一点让人担忧，那就是交叉任职过多，某种程度上，会造成党政不分，权力过于集中。无奈中国政府部门一向是“官多为患”，几十年来，经过一轮又一轮的机构改革，却一直走不出精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈，官民比例一直曲线上升。这次出现的“一正二副”模式，有效地减少了政府机构官员数量，如果这一模式能够固定下来，会在某种程度上防止官员再度膨胀。 党委系统也明确任期制 2006年似乎是中国的干部制度改革年，除了广受关注的“一正二副”模式，更是集中出台了《党政领导干部职务任期暂行规定》等5部法规文件。特别是8月份出台的关于任期、干部交流和任职回避三个规定，被认为是“干部人事制度改革又一个重要阶段性成果”，“中共政改新进展”。

　　根据这些规定，中央与地方各级党政领导干部在同一职位上最多连任一次，最长不过10年；在同一级职位上任职累计不能超过15年。在同一职位上任职满10年的领导干部，必须交流。因此，可以说《党政领导干部职务任期暂行规定》以其明确的任期年限规定，废除了干部职务终身制。这可在一定程度上避免在一地当官久了形成腐败集团。同时要求，除非是规定的几种特别情况，否则必须任满一个任期，这可以有效杜绝当前一些地方存在的短期行为。在个别地方，甚至有市委书记10年中换了7任，县委书记5年中换了3任，每届任期实际平均只有一年半左右的状况。有人大代表反映，现在我国的基层领导干部没有干完一届任期就走的，占了百分之七八十，成为一种普遍现象。建立刚性的领导干部任期制，也将在一定程度上制约“跑官要官”、“买官卖官”等现象。

　　中央党校王贵秀教授认为，关于任期制的规定意义最大，它不仅在某种意义上废除了干部终身制，而且把党委系统纳入了任期制的规范范围。在政协、人大、政府方面，虽然一直没有严格执行，但有关任期制的要求早已有之，但在党内还一直没有要求，这次对任期制的规定，也包含了党委系统，是一个很大的进步。关于交流和回避的规定，以前也已有之，只是散落在其它文件里，这次专门化、规范化了，没有太多质的新东西。

　　在明确要求党员领导干部要定期报告自己履行职责和廉洁从政等方面的情况之后，8月29日，中共中央政治局又召开会议，研究党员领导于部报告个人有关事项规定。领导干部是否定期公开个人、配偶财产状况的争议问题引人关注。 难规避的集团利益 关于任期制、交流、回避的三部法规文件，有一个共同指向，希望从技术上杜绝或削弱—卜部腐败行为。目前，个别地方官员和当地大企业形成牢固的利益同盟关系，由政府出面㈩台一些地方条例，使一个大企业在当地形成一定程度的垄断，或是通过政策倾斜使之获得高额利润，更甚者还有，官员大笔一挥，就以看上去合理的理由，把国有资产做了人情。大企业则为地方官员提供充足的资金，用于谋仕途升迁。对腐败官员来说，只收受一个大企业的贿赂比收受多家小企业的安全系数高了很多，这也是一些腐败分子的“腐败经验”。时间久了，彼此利益高度渗透，官商勾结的大的利益集团就产生了。规定干部的任期、交流、回避，在一定程度上可以避免或打破一个地方的官商勾结，但其作用并不容完全乐观。

　　改革之初，为了打破计划经济的层层桎梏，搞活经济，政府部门想方设法招商引资，在当时特定的历史条件下，官对市场的介入是必然的选择，在促进中国走向市场经济方向上，官与商的紧密结合功不可没。但是，当中国的市场经济逐步走向完善，行政权力的边界开始出现，政府部门必须退守其本职，而这时，某种程度上，部分官与商都已习惯通过寻租获取利益。当改革从效率优先兼顾公平开始走到建设和谐社会阶段，原有的利益集团必然受到触动。

　　1989年，苏共失去政权后，媒体曾做过一个“苏共究竟代表谁”的调查报告。结果认为苏共代表劳动人民的占7%，认为代表普通党员的占11%，而认为代表干部自身利益的占85%。这是历史的教训，当一个政党不能代表大多数人的利益，倒掉是必然的。正如中共中央政治局常委、中央书记处书记、中央党校校长曾庆红在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班结业式上讲的那样，要正确反映和兼顾不同方面群众的利益。执政党对此有清醒的认识，所以会有一系列干部制度改革的文件出台。

　　在某种意义上，干部制度改革是官对自身的改革，是一种对自身利益的主动放弃，在复杂的利益结构面前，改革之艰难是可想而知的。 短期成败在自由裁量空间 规定虽好，还要看执行效果，我国不少好的法规文件都没有得到良好的执行，以至有的形同虚设。比如政府部门的干部任期制，早已有之，但一直没有得到严格执行，原因之一就是缺少具体的规定。8月份出台的关于任期制、交流和回避的三个法规文件，给执行者留下了一定的自由裁量空间，这本来是比较务实的做法，可以使执行者根据实际情况具体执行，但这也容易给人钻空子。如《党政领导干部职务任期暂行规定》明确，党政领导干部在任期内除有规定的六种情形之一的应当保持稳定，任满一个任期。这六种情形中有一条是“因工作特殊需要调整职务的”，由于对“特殊需要”没有明确定义，可能使实际操作者有了变通空间。《党政领导干部交流工作规定》规定，党政领导干部有四种情形之一的，可不交流或者暂缓交流，包括“因健康原因不宜交流的”，这里对“健康原因”的情况也没有更详细的说明。等等。

　　王贵秀认为，还有一个重要问题，就是对所有的干部一锅烩。自从2006年1月1日《公务员法》正式生效以后，实际上把政府公务员和事业单位、企业等的干部区分开来，这样更科学。但是就公务员本身来说，也可以分为政务类和业务类两种。一般说来，政务类干部是选举产生，而业务类干部多是任命产生。党的十三大也提出，国家公务员分作政务和业务两类，政务类必须实行任期制，业务类则实行长期制，保证稳定，可以避免出现一朝天子一朝臣的状况。

　　现在所有的干部都在任期制的规范中，也就是说业务类干部到期也要离职，但是业务类干部往往需要长期任职，积累足够的经验，才有利于发展。像西方的大法官，就属于业务类，都是实行终身制，连退休年龄都没有规定。业务类干部不是处长做得好一定要提成局长，而是可以工资一直长，涨得比上级还高，但是职位不长。目前的干部制度改革，还是把业务类和政务类混在一起。

　　王贵秀告诉记者，虽然近两年出台的关于干部制度改革的规定非常多，但是干部制度改革依然处在一个改革过程中的状态，还处于先改下的阶段。这是改革过程中必然出现的，只有当整个社会转型完成，干部制度改革才能彻底完成。