李克杰：没处罚就是行政不作为值得商榷

　　李克杰

　　北京市法制办调查发现，在全市70个具有行政处罚权力的市属单位中，有21个单位在一年中没有实施过一次行政处罚，有的单位甚至两年三年未实施行政处罚，因而被认为行政不作为，并将名单在媒体进行了“公示”。（12月5日《京华时报》）

　　报道称，市法制办根据副市长批示，对2004年至2005年没实施一起行政处罚的21家单位进行调查分析，并将情况通报给了监察部门，同时还准备和监察部门、人事部门合作，建立对行政不作为的约束、查处制度，今后行政不作为将被纳入监察部门视线范围。

　　近几年来，北京在大力查处乱作为的同时，又将行政不作为纳入监督查处的视野，表明对行政机关和公职人员的监督监察正向全面化跨跃，必将有效地促进依法行政目标的实现。行政不作为也是不依法行政的重要表现，北京市有关部门对行政执法部门主动进行监督检查，督促其严格执法，值得肯定和赞赏。

　　然而，笔者看了这则报道后，却总感到有些不对劲，并产生一些疑问：没实施行政处罚就是行政不作为？行政处罚与行政作为有必然联系吗？行政不作为有许多表现形式，为什么只是简单地以行使处罚权为唯一标准进行衡量呢？这种以点带面的评价方式会不会给以罚代管以口实呢？

　　如果在行政违法普遍存在的前提下，相关行政执法部门却在长达一年甚至两年三年的时间里未实施一起行政处罚，造成秩序混乱，那么这个行政执法部门显然属于行政不作为。但是，在没有任何所管行业和社会领域违法数据的支持下，就单纯以长时间不行使行政处罚权而认定相关执法部门行政不作为，显然也是不严谨的。

　　在正常情况下，如此长时间地不行使行政处罚权，很可能在不同程度上存在着行政不作为的问题。有关监督部门也完全可以以此为切入点对相关执法部门进行行政不作为的责任追究，但却不能简单地以“没处罚就是行政不作为”为公式来进行推理并下结论，因为这个公式在逻辑上是不周延的，是没有说服力的。

　　事实上，许多网民都对这种做法持否定态度。不少人质疑：“一定要实施行政处罚才是有作为吗？”“难道行政执法就是处罚？”甚至有人直接提出，按照这样的标准，城管倒成了第一有作为的了。也有人从中看出了“硬性摊派”苗头，担心“这样的硬性摊派，难免不多出几件冤案。”

　　在笔者看来，网友的质疑和担心并非没有道理，“没有处罚就是行政不作为”，这样的逻辑过于简单和粗陋，它会给行政执法部门以错误的导向，即行政处罚越多越有作为，等于鼓励行政执法者去多罚款。

　　其实，行政执法的手段是多样的，及时发现问题，有效进行疏导，也同样能够达到执法目的，且比处罚更符合法治精神和和谐要求。作为行政执法部门的监督监察部门，应当更多地从积极管理、消除隐患、防患未然的角度和层面上来引导行政执法，而不应把目光盯在事后的行政处罚上。