张贵峰：不宜以处罚多寡论行政不作为

　　最近，北京市教委、科委等21个行政部门被该市法制办认定为“行政不作为”，依据是：这些部门在过去的一年里没有实施过任何行政处罚———“如果行政执法部门在一年中都没有实施过一起行政处罚，那就可以被认为行政不作为”。(12月5日《京华时报》)

　　确实，与行政乱作为一样，“不作为也是不依法行政”，应该给予批评和纠正。不过，上述这种简单以是否实施行政处罚、尤其以一定时间内行政处罚数量多寡为标准，来评

判是否行政不作为的做法，恐怕又存在诸多不妥之处、值得认真推敲。

　　首先，这样一个判断标准，忽略了不同行政部门在具体承担的行政职能及其所执行行政处罚事项之间存在巨大差别的客观事实。细读相关报道，我们不难发现，21个一年没实施行政处罚的部门大多是些行政职能相对单一、处罚权限相对有限的部门，如科委、农委、人防办、

　　如此背景下，用“实施行政处罚的多寡”这把尺子，去衡量上述两类不同部门的行政作为状况，并得出前者“不作为”的结论，显然有失公允———反过来讲，诸如公安、工商、城管这些部门，事实上不仅不可能做到一年甚至不可能做到一天不实施行政处罚，那么是否就能反证这些部门十分作为、并且作为的水平非常高呢？

　　再者，以“处罚多寡”作为是否“行政不作为”的评判标准，也没有充分考虑到行政管理本身内涵的丰富性和多面性。不错，行政处罚确实是行政管理的一个重要方面，可以成为判断行政作为的一个重要标准，但同时必须指出的是：它并非行政管理的全部内容，更不是判断行政作为的惟一标准。因为行政管理理论告诉我们，除了行政处罚外，行政管理还有其他许多内涵，如行政许可、给付、确认、裁决、调解等等。因此，要全面地衡量一个行政部门是否作为，这些方面同样不可或缺，否则，只拿行政处罚一端来评判，结论必然是有失偏颇的。

　　最后，或许也是最为重要的一点是，从当前我国行政管理的现实及其存在的问题来看，过多就“行政处罚”而论“不作为”，也显得不是那么切中时弊、对症下药。众所周知，时下行政管理中的一个突出问题正是：行政处罚项目过多、设置过滥(如成都市最近公布的一份“权力清单”显示，该市行政处罚共计4715项)。这正如中央党校周天勇教授最近指出的，“有的城市中执法收费和罚款的机构多达三十几个，这些执法机构存在的重要目的就是为了罚款”，在部门立法主导下，“设置处罚项目多，弹性大”，“罚款区间广泛，自由量裁权大”；数据显示，2004年，我国的政府部门收费(罚款)高达9367.67亿。

　　鉴于这种情况，在上述行政改革尚未到位的之前，以没有行政处罚去责备一些行政部门的不作为，无形催促它们更多地去进行行政处罚，现实地看，只会产生罚款式执法，恐怕未必就是什么好事。

　　■张贵峰