信力建：行政收费的利益驱动仍是体制原因

　　□信力建

　　《公安机关组织管理条例》作为国务院行政法规现已正式公布，从明年1月1日起施行。条例明确，公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政。这一规定标志着中央政府已经重视从体制上入手，切断行政行为与部门利益的联系，以保证依法行政得到更好的落实。

　　应当说，在我国，行政行为的违法性问题相当普遍，其重要原因之一在于体制上存在弊病，亟需变革。问题是，根据现有的体制，许多执法者同时又是执法结果中最重要的利害关系人。

　　当前，在我国的行政体制中除了行政机关以外，还有法律法规授权的部门和单位，以及行政机关授权的单位，这些单位中的人员许多是事业编制，甚至全部是事业编制，由

　　公权与私利直接挂钩，形成的公式是：执法＝罚款＝部门利益＝个人利益。被管理人的地位如同《红楼梦》里的贾珍对佃农所说：“不向你们要，找谁去？”不单这些部门存在利益驱动，完全由财政拨款的正规行政部门同样也有这样的问题。因为财政拨款的数额不足，总是不能满足机关这样那样的需要，各机关权力不等，收益不同，机关人员的待遇也存在很大差异，且又有各个机关上级部门提出的须大笔金钱才能实施的要求，驱使各部门各显神通捞钱，甚至包括司法部门这样本应超脱于任何利益之上的司法者也在所难免。虽然有些清醒的领导看到这里面的弊端，制止乱罚款、乱收费、乱摊派等违法行为，但执法违法问题总是此伏彼起，屡止屡犯，根子在体制问题没有解决。

　　为了避免这种利益直接挂钩的机制所具有的显著的违法性特点，目前比较普遍采用的是另一种机制，即所谓“分成”，行政部门一方面在收取罚款和其他收入之后将款项上缴财政，另一方面又按照与政府约定的比例由财政返还，通过这样的周转之后，罚没收入和其他收费的绝大部分仍然落入部门的腰包：既避开利益驱动、违法行政之嫌，又享受实际利益，而行政行为的利益驱动就依旧强劲有力。令人忧虑的是，这种“利益均沾”机制目前得到相当多地方政府的认可，以此为合法的正常方式。例如包括在教育领域的若干公办学校将择校费、赞助费等都堂而皇之地纳入“分成”的范畴，使国家公共资源及其产生的利益不能收归国家财政，而为少数人所享有，造成国有资产的大量流失。

　　无论是利益挂钩还是“利益均沾”机制，受害者都是国家和人民，对国家而言造成财政管理的失控和国有资产的流失，而老百姓的受害更为直接，他们将更多地遭受行政侵权和利益损害。如果不能彻底切断行政行为与部门利益的紧密联系，则依法行政难期，政府形象受损，社会和谐难以实现。

　　值得欣慰的是，《公安机关组织管理条例》的颁布实施可以看作是一个信号，表明了中央在切断行政行为与部门利益关系方面的决心。我以为在具体实施上，要注意防止“上有政策，下有对策”，防止某些地方把明显的违法改头换面，以“利益均沾”方式或其他的方式保留行政行为与实际部门利益的联系，导致部门利益挑战国家利益和法律尊严，侵害公民权利。这是需要认真加以防范的。