罗伊：韩国新村运动的启示

　　稳定的农民土地权利、切实有效的领导机制和基层民主建设，是新农村建设的机制保障

　　中国共产党十六届五中全会提出建设社会主义新农村，目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。由此，韩国在20世纪70年代初开展的新村运动也引起了人们的广泛注意。不少地方派出各级干部到韩国取经，考察报告频繁出现在各类媒体，但大多都关注韩国新村运动的结果以及韩国农村的变化，对新村运动得以在韩国成功推广的

机制，却涉及甚少。

　　为了切实了解韩国新村运动的制度性变迁和新村运动得以成功的深层次原因，探索在中国推广韩国经验的可能性，我们于2006年9月上中旬在韩国进行了八天的实地调查，走访了5省、6县/市、14个村，进行了14次访谈，受访农民超过了25个，既包括新村运动指导者，也包括随意走访的普通农民。此外，我们还访问了朴正熙总统的新村运动特别助理和新村运动的首席设计者朴振焕教授等韩国新村运动的直接参与者和研究人员。本文根据这次韩国调查的发现，并结合我们对中国农村问题的长期研究，提出在中国进行新农村建设的一些思路。

　　稳定的农民土地权利是新农村建设的基石

　　毋庸置疑，新农村建设的首要任务是发展生产。大量的事实证明，农业生产的发展和农村经济的繁荣取决于农民对生产的长期投入，从而创造出具有高附加值的产业；而这种长期投入，其必不可少的条件是农民拥有稳定的土地权利。我们在2005年的17省调查中令人信服地揭示，持有符合法律规范的合同的农民中有29%于二轮承包以后在土地上进行了长期性的多种经营投入，如温室、鱼塘、大棚、果园苗圃、养殖场等，而没有合同的农民中仅有12%在二轮承包之后在土地上进行了类似投入。韩国的情况也是如此。

　　土地不仅是农民维持生存和创造收入的生产资料，也是农民财富的主要构成部分。土地权利稳定，土地才有价值，否则财富便是一句空话。韩国农民由于拥有稳定的土地权利，其家庭财富大为增加。我们在调查中发现，目前，韩国耕地价格根据地区的不同从每坪(3.3平方米)3万-4万韩元到高出这一价格好几倍不等，折算成美元为每公顷耕地9万-12万美元以上。如果耕地出售用于非农建设，价格为每坪10万-20万韩元，即每公顷至少30万美元。这些价格约为1970年前后土地价格的10到100倍。中国农民的30年承包经营权由于有可能被行政调整，难以进入市场，因为任何潜在的转入方都不愿意接受任何具有调整风险的土地。但是，根据我们在印度、印尼这些农村发展程度与中国相似国家所进行的农地市场调查，中国农民30年土地权利如果没有行政调整的风险，其潜在的农地价值约为每公顷5000美元。

　　在稳定的农村土地权利之下，为农村公益目的需要占用农民土地就必须给农民补偿，这一点为全世界法治国家的法律和实践所确认。韩国的新村运动占用过农民私有的土地，用于拓宽村路，整理土地，兴建农民会所等。中国的新农村建设也不可避免会涉及到农民土地。但是，韩国在新村运动之初，人均GDP按2006年美元计算仅为787美元，除了众所周知的每村300袋水泥之外，中央政府拿不出钱来补偿农民。由于韩国农民拥有不得随意调整的稳定土地权利，新村运动需要动用的农民土地就不得不依靠农民的自愿捐献。我们在调查中发现，为了拓宽道路以及建设村里的公用设施所需的土地，完全是农民自愿捐献，没有强迫。比如，几位受访者告诉我们，如果遇到不愿捐献土地用于扩展道路的农民，临近其土地的村路就变得很窄。

　　值得注意的是，新村运动指导者在建立自己的行为榜样时，更倾向于贡献更多的私人财产。有一位新村运动指导者贡献了村里拓宽道路所占土地的90%，另一位指导者不得不在自己的土地上建村民会馆，因为其他村民不愿为此贡献自己的土地。还有一位指导者不得不自己花钱买酒和其它礼物，以说服一位不情愿的农民贡献出自己的土地来修路。

　　在中国，由于农民的土地权利并不稳定，土地调整时有发生。村干部可能会将建设社会主义新农村理解为规模经营或集体经营，打着新农村建设的旗号，违背农村土地承包法有关规定强行收回农民的土地进行“规模经营”或“承包给外地老板”。其次，村干部也可能会强迫农民进行所谓的“土地整理”来侵占农民相当数量的土地为自己牟利。这种事情不会发生在韩国的新村运动中——1970年到1990年之间韩国的农场规模变化非常小，类似于今天的中国。此外，中国村干部在上级的倡导下也可能会发生“误解”，认为收回农民土地推行集中规模经营是必然结果。另外，由于农民宅基地法律地位一直没有明确，地方政府和乡村干部完全有可能会在美化村子和治理环境的“公益目的”旗号下，收回农民的宅基地，违背农民自愿将农民迁入多层建筑，从而挪出宅基地用于非农开发，谋取高额利润。

　　新农村建设的首要目标是发展生产，而发展生产的基础条件是稳定的土地权利。因此，在新农村建设过程中，必须首先制定保护农民财产权利并禁止强制捐献的明确的、具体的规则。各地的新农村建设中很有可能将包括与韩国新村运动类似的项目，如拓宽村路、进行土地整理等，这不可避免地会涉及农民承包地和宅基地的变动或增减。由于这些新农村建设项目带有明显的公益目的，很容易被村集体认为是可以强制收回农民的承包地和宅基地的理由。因此，有必要制定保护农民财产权利的规定。一方面，现行法律明确规定集体因公益目的收回农民土地应给予补偿，因新农村建设的占地也应该给予补偿。另一方面，多数村集体财力不丰，有的还负债累累，补偿可能是一句空话，因而只能依赖于农民的捐献。这就有必要制定具体的捐献规则，捐献必须自愿，不得有任何强制行为。并且，还得有规定允许农民拒绝捐献。

　　切实有效的领导机制是新农村建设的保障

　　社会主义新农村建设是否能实现其预定目标，是否能避免往往会出现的“瞎指挥”现象和有意识地侵害农民土地权利的问题，关键是能否有一套从中央到基层的新农村建设领导机制。我们在韩国调查发现，在新村运动获得巨大成功的背后，是领导和协调这一运动的制度创新。

　　首先，中央政府高度重视，并有着一套行之有效的制度来保证全社会的参与。在开展新村运动的十年间，为了调动中央各部对农村疾苦的了解和对农村发展问题的重视，朴正熙总统主持召开每月一次的内阁会议，专门研讨新村运动的相关问题，每次邀请两名农民就农村的贫困和新成就向部长们做简要的汇报。这样的每月内阁会议形成一种制度，召开了100多次，直到朴正熙总统被暗杀。

　　其次，新村运动的基层领导不是依赖当时现存的农村行政体系，而是在村一级(约有40至50个农户，相当于中国的自然村)成立一个通过民主选举产生出来的新村运动指导者和次指导者(后者类似于中国的村民代表)组成的新村运动促进委员会，来指导和协调新村运动。尽管当时村里已经有了村长，但他们并不是新村运动的领导人士。为了调动妇女的参与和解决妇女关注的问题，还规定每个村必须有一个男性指导者和一个女性指导者。

　　第三，设立了遍布全国的省级和县级培训中心，培训新村运动指导者。培训方式不是靠教授的演讲，而是在受训人之间交流开展新村运动的成功经验和讨论碰到的问题。教授的作用仅仅是引导这样的讨论。

　　显然，中国目前缺乏这一套机制。政府的领导大多还停留在政策倡导上，没有一套行之有效的机制来具体指导和监督新农村建设各项目标的落实。在农村基层，强势的村委会习惯于直接介入农民生产生活的各个方面。多年的乡村行政体制培养出的乡村干部习惯于“跟风”，而不是在全面领会中央意图之后自主创新。另外，在同一行政村中，自然村(或村民小组)之间在经济条件和自然环境方面存在很大差异，但与之同时，自然村又缺乏有效的领导机制，只能被动地接受行政村集体的指挥。如果依赖现有行政村集体开展新农村建设，很难避免强势的村委会不顾这些差异强行推行全村一律的新农村建设。

　　如果要在中国开展类似于韩国新村运动的新农村建设，必须有一套新的领导机制。首先应该考虑的，是将自然村作为开展项目的基本单位。在中国，由于自然村与自然村之间物质条件和自然环境差别甚大，对项目的取舍和开展项目的先后顺序也就有可能完全不同。如果要由行政村统一规划，自然村依葫芦画瓢，势必引发不顾自然条件的强求一律，最终损害农民的利益。韩国的新村运动之所以在相当于中国自然村一级的村中进行，也是考虑到了村与村之间存在差异。

　　其次，必须依靠农民选出来的指导者，而不是现有的村级领导班子来领导项目的实施。现有的村集体领导班子在工作作风上习惯于“唯上不唯下”，在行为模式上又往往注重私利，不适合作为新农村建设的领军人物。要看到，中国的新农村建设和韩国的新村运动一样，需要村里面的带头人以身作则，富有牺牲精神，不计报酬地为新村建设服务。显然，现有的村委会难以承担此重任。因此，新农村建设的领导人应该由村民通过民主程序推选，让那些具有无私奉献精神、乐意为村民服务的人充任新农村建设的领导人。

　　基层民主建设是新农村建设的前提

　　无论是选举有别于现有村委会的新农村建设领军人物，还是决定新农村建设的具体项目，前提必须是充分发扬基层民主，重视基层民主建设。要看到，和当年的韩国新村运动一样，中国的新农村建设必然要依靠亿万农民自身的努力，很多新农村建设的项目还可能要求农民捐献承包地、宅基地和投工投劳。显然，没有农民自愿与合作，新农村建设必然导致满足官员意志、但违背农民意愿的强制命令，最终影响新农村建设目标的实现。

　　韩国的新村运动自始至终都注重基层民主建设，强调农民的参与，一切以农民的意愿为准。新村运动指导者完全是民主产生。男性和女性指导者的候选人由县或乡的官员与村长协商后确定，然后交村民大会讨论，人选必须由所有村民同意。据受访者介绍，新村运动指导者一般是村里有号召力、进取心和献身精神的年轻人；他们一般没有乡村官场的陋习。

　　每个村子都有由新村运动指导者(男性和女性)、次指导者以及村长组成的新村运动促进委员会。该委员会的主要任务是在广泛征求村民意见的基础上制定项目计划建议、政府资源(比如政府提供的每村300袋水泥)的分配建议和项目开展的先后顺序建议，交村民大会讨论。委员会形成建议时适用简单多数原则，即所有交村民大会讨论的建议必须有委员会成员的多数同意。

　　委员会的建议产生之后，要提交给所有村民进行讨论。村民积极参与讨论过程，根据本村的实际情况，决定项目的实施和资源的分配，不受政府的影响。据受访者说，召开的许多会议都是决定开展什么项目、项目的优先次序以及村民要捐献什么，有时一天一次，持续了将近一年的时间。最后，必须就与新村运动有关的任何活动达成多数意见(一些地方要求简单多数，其它一些地方是三分之二多数)。

　　新村运动指导者本身的民主意识很强。正如一位指导者所说，“一个好的指导者不是做出了好的决定，而是引导村民做出好的决定。”值得注意的是，尽管七十年代的朴正熙政府采取集权统治，但是在新村建设中却大大发扬基层民主。为什么？许多受访的新村运动指导者都认为，韩国实行土地私有，农民土地权利稳定，而新村运动的许多项目(如修路、建农民会所等)又必然涉及许多农民的土地。国家没钱给农民土地补偿，只能通过民主程序让农民自愿捐献。由此可见，在韩国的新村建设中，稳定的农民土地权利也促进了基层民主的发展。

　　中国农村目前缺乏民主机制，村里的大小事务往往由少数几个村干部或单单是村长、支书决定，作为利益相关者的广大农民尽管有参与村中重大事务决策的法定权利，但在实践上往往被村干部剥夺。新农村建设将是一场涉及亿万农民切身利益的事业。可以预料，许多新农村建设的项目一是需要农民的贡献，二是需要农民的献计献策。在目前这种农村基层管理普遍缺乏民主意识的情况下，贸然推行带有上级命令色彩的“新农村建设”项目，很容易损及农民的利益。另外，由于新农村建设的资源在很大程度上都由政府提供，如果村里在资源分配上没有透明度同时又不发扬民主决策精神，村干部有可能会截留并转移这些资源为自己使用。除了直接腐败以外，村干部有时会“吃掉”这些钱或者在为村庄建设的旗号下改善村干部的工作环境，如购买汽车、修建村办公室等等。

　　也要看到，中国农村基层民主建设刚刚开始，也许新农村建设是加速这一进程的极好机会。韩国的新村运动经验告诉我们，新村运动不仅美化了村容村貌，改善了农民的生活生产条件，同时也培养了农民的民主参与意识。中国的新农村建设也要求实现“管理民主”，反对不顾农民意愿的强制行为。为实现这一目标，必须制定明确的、具体的指导规则以确保所有农民都能够有效地自愿参与新农村建设，明令禁止任何强制行为，规定任何新农村建设项目都必须切实经过村民大会讨论和村民的多数同意。

　　与之同时，有必要建立一套有效的监督机制以监督项目实施和政府拨款。与韩国不同的一点是，中国新农村建设中预料将有大量的政府投入。随着建立

　　中国农村的基础设施远远强于20世纪70年代的韩国农村。如果要在中国开展一场类似于韩国新村运动的新农村建设，中国的宣传条件要充足得多。此外，今天的中国远比上世纪70年代的韩国富裕。中国中央政府支持新农村建设的资金也比当时的韩国充足。也就是说，中国今天的硬件条件超过新村运动时的韩国。

　　但是，要在中国成功开展这样的新农村建设，中国在软件条件方面存在严重的缺陷。

　　首先，从中央层面上讲，没有一个协调各部委全力支持新农村建设的机制。尽管新一代中央领导集体非常重视新农村建设，但中央的意志难于通过各部委的协调努力来实现。

　　其次，也是更重要的，中国农村现有的基层组织不适合领导这样一个运动。韩国的新村运动从一开始就有意回避了现存的基层行政体系，其原因是，如果依赖当时的村长容易导致强制命令，而且，村长享受国家津贴，容易不顾农民意愿强行推行国家意志。为此，韩国政府发明了一套新的体制，依赖真正由农民选举出的、具有奉献精神的带头人来领导基层新村运动。中国农村现有的行政管理机制对农民具有很大的制约能力，缺乏民主意识，只想到对上负责；一旦上级要推行什么，马上可以不顾农民意愿，强制执行上级命令。再加上许多村干部常常打着执行国家意愿的旗号谋私，为了私利而强迫农民。目前，在许多地方已经出现强令农民改建厕所、翻盖新房、粉刷院落甚至

　　第三，韩国的新村运动是在农民土地权利相当稳定的情况下开展的，因此，任何涉及农民土地权利的新村运动项目(如拓宽村路、修建村民会所等)必须依赖农民的自愿捐赠。在中国开展类似的运动也会不可避免地要触及农民土地权利以及农民的劳力贡献。但是，中国农民的土地权利并不稳定，不顾农民意愿随意调整土地的现象比比皆是，强迫农民投工投劳的情况也时有发生。在这样的情况下开展类似的新村运动，如果没有明确禁止村干部利用新农村建设强行收回农民承包地的禁令，如果没有必须依赖农民自愿捐献的原则，在现有的强势村集体领导下，很有可能出现在建设新农村口号下的新一轮土地调整，或违背农民意愿收回农民土地返租倒包给外地老板从事规模经营，影响农村的社会安定。

　　第四，韩国新村运动在农村基层的开展完全是通过一套民主决策机制，由农民自己决定在本村开展什么项目，何时开展。但在中国农村基层，这套民主决策的机制基本上不存在。第五，韩国新村运动之所以取得成功，由政府主导的新村运动指导者培训发挥了很大作用。这种培训有两个特点，一是普及面广，所有基层的新村运动指导者都轮训过至少一遍，而是培训采取互动式(而不是灌输式)方法，有的放矢。来自农村基层的新村运动指导者通过培训，解决问题的能力有很大提高。但在中国，还没有这样的培训机制。

　　韩国新村运动带来的农村变化是显而易见的：整洁的村容，平整的村路，漂亮的农居。谈到韩国的经验，大多集中在新村运动的项目，即新村运动中做了什么，很少涉及导致这一翻天覆地变化的机制。显然，在新农村建设中借鉴韩国的经验，最重要的是学习韩国在开展新村运动中的制度建设经验。

　　作者罗伊·普罗斯特曼(Roy Prosterman)为美国华盛顿大学农村发展研究所所长，李平为华盛顿大学农村发展研究所驻北京代表。