李克杰：地方红头文件泛滥将把法治引向歧途

　　一份待批的红头文件共15条内容中，只有一条有法可依。撤销！——这是河北省永年县法制办对规范性文件实行审核备案制度的结果。

　　据12月18日《民主与法制时报》报道，永年县有60多个单位和部门可以制定上述红头文件，仅2006年以来，法制办就已对10多件、50多项没有法律依据或与法律、法规相抵触的文件或条款提出予以撤销或修改意见，均被县政府采纳。这些大量不合规定的红头文件占

据了永年县法制办11名工作人员的时间。

　　按照规定，永年县所有政府部门的规范性文件必须经过法制办的审核和备案才能施行。这在全国县级城市中尚不多见。一个县级政府能够严格实行对红头文件的“前置审查”制度，并动真格对涉嫌违法的红头文件进行撤销，的确值得称道。然而，这种情况的出现不能不让我们关注和反思与之密切联系的另一个问题，那就是红头文件的泛滥趋势。

　　试想，一个县就有60多个单位可以制定红头文件，全国2000多个县又有多少个具体单位有权制定红头文件呢？它们每年要制定多少个红头文件呢？而一个县不到一年时间就审查发现10多件、50多项应予撤销或修改的文件或条款，那2000多个县呢？许多地方由于没有实行前置审查制度，又有多少没有法律依据或与法律、法规相抵触的文件或条款仍在执行呢？再加上县级以上地方政府的数量，那该是一个多么巨大的数字啊！据此，我们可以毫不夸张地说，在全国各级政府的管理过程中，有数以万计的违法和不当红头文件正在实施中。

　　这是一个极其令人忧虑的现实。大量的红头文件往往架空法律法规的规定，容易形成“现官不如现管”的畸形思维，因此，红头文件的泛滥本身就极容易把法治引向歧途。而大量违法和不当红头文件的实施，则必然破坏中国法制的统一，损害法律的权威和尊严，降低政府的公信力，特别是一些行政部门往往根据部门利益因事立“规”，使政府权力不再超脱和中立，必然造成社会不公，背离依法行政要求。

　　永年县的情况颇具代表性。在县法制办撤销或修改的规范性文件中，不合法的条款往往牵扯到部门利益。这些不合法的红头文件的制定者，为了加强自己的行政权力，往往超越法律授权，扩大自己的处罚权、许可权或者违法设定行政强制措施和收费项目，擅自为部门乱收费、乱摊派、乱罚款确定依据。这也是红头文件泛滥的主要源动力。类似的情况在全国范围内比较普遍地存在着。2004年，安徽省开始对现行的规范性文件进行审查，施行一年多，就有110件省级红头文件被审查，而其中60%的文件因存在违法违规“瑕疵”被修改。

　　在笔者看来，红头文件治理模式是违背依法治国和依法行政基本要求的。不可否认，在必要和适当的时候制定红头文件，可以使国家的法律法规和上级政府下达的工作任务更好更快地实现。但如果一级政府特别是基层政府和众多的政府部门动辄制定红头文件，把制定红头文件当成工作的主要部分，即使不存在抵触现象，也会使上位法的效力和权威大打折扣，只能培养人们“现官不如现管”的思维定势和工作习惯，事事只认顶头上司或直接上级政府的红头文件和领导人指示。

　　在不少人眼里，往往把依法行政和依法管理等同于依规章制度治理，认为只要是依规范性文件进行管理就是依法管理。这种认识是错误的，它对实现依法治国目标是无益的。因为依法治国中的“法”不等于各类规范性文件，而主要是指国家制定的体现广大人民意志和要求的宪法、法律和行政法规。在与这些法律法规保持一致的前提下，可以依据其他法规规章和规范性文件进行管理，否则，后者将因与前者相抵触而自动失效或者被依法撤销。

　　总之，红头文件的层次越多，架空法律法规的可能性就越大。而红头文件的数量越多，审查监督纠正偏差的难度就越大，与法律法规相抵触的可能性也就越大，离法治的要求也就越远。