殷国安：监督一把手刚刚破题

　　殷国安

　　中共上海市委代理书记、市长韩正12月20日在上海市委八届十次全会上强调了对权力运行的监督约束，特别是加强对各级领导干部尤其是一把手的监督，提出防止制度在一把手面前苍白无力。（《人民日报》12月25日）

　　应该说，这是一个非常重要也非常紧迫的问题。2004年年初颁布的《党内监督条例》提出要“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督”。一年后颁布的《实施纲要》再次强调：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”这两个“特别”，都是强调对班子主要负责人也就是通常所说的一把手的监督。关于对一把手的监督的重要性，可以说怎么强调都不为过；而且从理论上说，这个问题早已达成共识，不存在什么争议了。现在需要研究的是，究竟怎样监督一把手？以我的观察，这个问题还基本没有解决。我们不仅找不到对一把手监督很成功的先进典型，就是在理论上，都还没有能提出让人信服的行之有效的办法。可以说，监督一把手还是一个需要探讨的课题。

　　那么，对于监督一把手，韩正开出了什么良方？

　　监督权力，特别是监督一把手主要靠制度，这是市长韩正的一个观点。“必须切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人”，“要抓紧建立健全一整套科学有效的制度体系”，“首先是坚持和健全民主集中制，在班子中建立健全集体领导与个人分工负责相结合的具体制度和办法”，这些都是对的。但是，接下来的问题是，小干部不执行制度有大干部管着，一把手不执行制度怎么办？这当然不是假设，全中国的一把手腐败都不是因为没有制度，而是制度在一把手面前苍白无力，一把手可以肆无忌惮地凌驾于制度之上，把制度当玩物。也正如市长韩正所说的：一种是把程序当作摆设，“飞过海”；另一种是把程序当作形式，“走过场”。

　　对此，韩正说：“许多同志都提到领导干部带头执行制度的重要性，我完全同意。有了制度，就要切实维护它的严肃性和权威性，严格按程序和规则办事。”这话很正确。可靠“领导干部带头执行制度”来解决一把手破坏制度的问题，能行吗？

　　作为我们党的组织，教育领导干部带头执行制度是应该的。但作为一项制度，把落实的希望寄托在领导干部带头执行制度上，却有些靠不住。如果这位领导同志不能带头执行制度，我们的制度不就失效了？这表面看是按制度办事的“法治”，其实却是由人决定的“人治”。真正管用的制度应该是，我们准备一把手不执行制度，我们也可以保证制度的执行，甚至可以按照制度，使违反制度的一把手下台。这样的制度才是有希望的。

　　一把手的上级为什么能有力地监督一把手？就是它可以决定一把手的官位。而同级和下级的监督为什么效果很小？因为他们对一把手的无法无天也还是无可奈何，只有事情闹大了，引起上级重视，下面的监督才曲线发生作用。而我们现在对一把手的教育，都是要求他自觉接受群众的监督，自觉发扬民主，坚持民主集中制，如果他不“自觉”怎么办？没有答案。

　　所以，如何监督一把手，还是一个刚刚破题的问题，需要上上下下来探讨，尤其要多听听下面群众发言。