秋风：程序保障会使民意表达更有效

    作者：秋风

　　3月25日，全国人大常委会向社会公布了《就业促进法》草案全文，广泛征求各方面意见。据新华社报道，就业促进法草案公布第一天，全国人大常委会有关方面已收到社会各界意见和建议1021件。

　　《就业促进法》因为涉及广大民众利益，各方面踊跃表达意见，也在情理之中。

　　无疑这将有助于这部法律更全面、准确地反映民意。不过，大规模向全社会征求意见，只是立法民主的做法之一，除此之外，还有更多也更重要的制度要建立或落实。

　　民主是现代立法的根本程序保障，按照民主理论，没有经过人民同意的法律，对人民没有约束力。不过，现代民主不可能实行古代城邦的直接民主。古代城邦通常只有几千公民，确实可以集中起来，每个人直接对立法发表意见。但人口数以千万计的现代国家，却是不可能做到这一点的，即使在电子时代、网络时代。

　　由此不难理解，现代民主通常是代议民主。代议民主不仅有技术上的优势，还有更多制度上的优势。不负有立法责任的普通民众，很可能基于情感对立法发表一些并不成熟的意见。相对地，立法代表相对来说具有一定经验、知识、素养，且负有责任，而可能更为深思熟虑。所以，代表们聚集到一起，能从较为长远的眼光研究复杂事务，并避免激烈的情感影响立法。

　　更重要的是，代表们聚集到一起，可以进行辩论。立法机构内部的辩论，因为具有相对较高的程序保障，所以，最有助于形成接近民意的公共意见。

　　因此，完善立法民主，根本入手处是使常设立法机构的代表具有较高代表性。从技术角度看，则可以完善立法审议程序。比如，可以建立更为公开的辩论程序，并记录辩论过程等，这将会促使立法者提高立法能力，促使其深入了解民意。

　　当然，代议的制度安排也决定了，立法机构的意见未必能完全反映民意。所以，在完善立法机构内部民主程序之外，也确有必要打通民意到达立法机构的直通车。

　　在这方面，确保征求公众意见过程的程序化很重要。

　　需要说明的是，成千上万份意见书涌入立法机构，将令立法机构应接不暇，如何发现、研究和采纳其中真正有价值的意见，是一个重要的课题。

　　因此，开门立法需要走向程序化。其实，立法听证会就是相当有效的制度。全国人大常委会在2005年曾就

　　各级人大常委会还可以探索更多类似制度，比如，向专家、向行政部门征求意见，也尽可能程序化，等等。

　　坚持公布法律草案文本的做法，还可以适用于更多的法律。而为了让社会各方面有针对性地表达意见，在公布法律草案时，最好附有详尽的立法理由书，解释立法的必要性、整体意图、逻辑关系，并对每一条文都列出其含义、意图、以前相关法律规定、相关重要学理等。在了解这些背景信息后，人们可以更准确地理解法律条文，让意见更有针对性。

　　□秋风（北京学者）