《瞭望》文章：坚定推进政府改革

　　始于去年3月的我国新一轮行政管理体制改革，应该理解为我国政府机构的一次“自我重塑”。

　　这个“自我重塑”，是在社会主义市场经济体制深入推进、人民群众权利意识增强、依法治国不断深化的大背景下开展的，因而必然承载着社会各界的深厚期望；同时，我国仍处于发展不足的社会主义初级阶段、区域不平衡和阶层不平衡普遍存在、不同治理层次与领域面临问题不一、各项改革进入深水区，等等，又决定了“政府重塑”的复杂性、艰巨性，以及阶段性推进的特点。

　　因此，在应对非同寻常的危机考验中，对这个冷静、持重、目光远大的改革，更需要建立具体目标和价值导向两个衡量标准。在具体目标上，重点考察各级政府的职能转变是否到位，责任是否到位；焦点更集中一些，尤其要考察市场监管和公共服务的职能是否到位。比如在食品药品安全、安全生产、环境保护等领域，及医疗卫生、社会保障、教育、就业等公共服务方面的职能转变是否到位，是否满足群众的需求。

　　在价值导向上，更要把这次“政府重塑”，作为我国整个政治建设的重要组成部分。因此，在制度设计上，就要为监督和制约权力、拓展公众参与、推进民主依法科学决策，预留出足够制度接口和“衔接空间”。也可以说，以政府机构改革，为实现社会公平正义提供保障，是这次改革的更深层目标。

　　把握好这样的标准，结合各地各级不同的现实需求，针对各地不同发展阶段的实际，依照中央要求和人民愿望衡量和完善政府职能，将使我们更好更顺利地完成社会转型，为建设更高水平的小康社会、实现民族复兴的伟大目标，提供坚强有力的领导和支持。□(文/张迁)

　　《瞭望》文章：向现代化政府迈进

　　新一轮政府机构改革后基本上经受住了一年来种种大事的考验；未来，这项改革还将稳妥、有序推进

　　文/熊文钊张伟

　　目前，我国经济社会发展到一个新的阶段，对于政府管理具有新的阶段性要求。因此这一轮政府机构改革的目标，已从以往的精简机构人员、降低行政成本转变为加快政府转型、改善公共服务。大部门体制既要与新阶段的政府转型相适应，更要回应社会民众深层次的民主、权利、法治需求。

　　央地稳步推进行政管理体制改革

　　2008年是改革开放30周年，我国经济发展和社会进步面临着前所未有的机遇，也经受了前所未有的挑战。一年来，行政管理体制改革成效明显、亮点频出，思路清晰、稳步推进。

　　2008年2月，十七届二中全会审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。

　　3月，十一届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，国务院机构改革拉开大幕。截至目前，46个部门的“三定”(定职责、定机构、定编制)规定都已经发布实施，新一轮机构改革方案规定的机构和职能调整已有序推进并逐步到位，改革成效正日益凸显。

　　5月，政府信息公开“十年破冰”，《政府信息公开条例》的施行表明中央政府力推行政民主化、公开化，打造一个现代化的“阳光政府”。汶川大地震成为检测政府信息公开制度的试金石，各级政府部门基于法律义务、行政责任和人本情怀，信息公开空前透明。

　　8月，地方政府机构改革工作电视电话会议召开，地方政府机构改革正式启动。会议要求围绕深化行政管理体制改革的总体目标，结合各地实际，改革创新，积极探索，扎实推进地方政府机构改革，建设人民满意的政府。会议提出了地方机构改革“7+1”指导思路，即改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品7个领域，再加上一个“健全基层社会管理体制”，地方政府被赋予更大的改革自主权。

　　9月，《湖南省行政程序规定》公之于众，最大亮点是建立健全依法、科学、民主的行政决策机制，规范行政决策行为；加大行政公开力度，建设阳光政府；推进公众有序参与，保障公众参与权、表达权、监督权等。

　　10月，上海市政府机构改革方案被中央正式批复，党政机构调整同步进行，新一轮地方政府机构改革大幕拉开。截至2009年1月20日，北京、上海、重庆、陕西、河南、宁夏、云南、吉林等17个省(区、市)的政府机构改革方案已获批准，并将陆续向社会公布；其他地方政府机构改革方案正陆续上报。

　　毫无疑问，大部门体制是2008年行政管理体制改革中的中心环节。从中央到地方，各级政府积极探索实践大部门体制，加大机构整合力度，着力转变政府职能，更加注重社会管理和公共服务。

　　2008年3月两会期间，在国务院公布“大部制”改革方案之时，“随州模式”不胫而走，7年改革探索引得广泛关注。同时，浙江富阳“专委会”试验引起外界关注。2007年3月份起，富阳在不改变原有机构设置及人员编制的基础上，设立了13个专委会，初步构建起“大规划、大财政、大国土、大三农、大工业、大商贸、大建设、大交通、大环保、大社保、大监管”的工作格局。8月，重庆“大农业”格局亮相，而成都统筹城乡发展中的重点机构撤并则勾勒出城乡一体化建设的机构改革蓝图。浙江和海南的“省管县”模式也广受赞誉。海南在1988年建省办经济特区之初，就在全国率先建立起省直管市县体制，由省政府直接领导18个县市和洋浦开发区，不设地区一级。最近，海南省又将177项行政管理权直接下放到市县。在推进大部制改革方面，海南省先于工业和信息化部在本省设立工业经济和信息产业局，统筹管理重工业、轻工业和信息产业。此外，还整合设立了人事劳动保障厅、文化广电出版体育厅，达到精简机构、提高效能的目的。总之，机构整合是关键，转变职能是根本。

　　“大部门”经受住严峻考验

　　2008年，在汶川特大地震、成功举办奥运会、乳品安全危机、全球金融危机等一系列极不寻常的事情之后，在国际金融危机蔓延和国内经济急剧下滑的背景下，新一轮政府机构改革后的大部门体制基本上经受住了考验。

　　面对重大的食品安全事件，卫生部承担起食品安全监管综合协调的职责，与质检总局、工商总局、农业部、公安部等协力清查原因、挽回损失、救助患儿。面对严峻的经济形势，工信部积极加大服务力度缓解中小企业生产经营困难，努力促进中小企业结构优化升级；人保部提出“五缓四减三补两协商”的措施，阶段性减缓企业负担，稳定数千万困难企业职工就业；住房和城乡建设部积极应对房地产市场变化，实施房贷新政，陆续出台政策促进房地产业健康持续发展；交通运输部在交通设施投资方面的力度历史罕见；环境保护部在中央出台扩大内需促进增长十项措施后，努力将环评与绿色通道“两手抓”。

　　各部委快速出台新政，凸显出大部门体制决策优势：由于减少了管理层次，缩短了议事链条，方便集中决策，使政府应对危机更加迅速、更有效率。

　　同时，政府如何更好地实现职能转变，向更加科学、民主和依法行政的方向发展，尚有待进一步探索。受全球金融危机影响，我国经济发展面临更多的不确定性因素，有些已转化为明显的不利因素。伴随而来的是诸多经济与社会问题，以及潜在的群体性事件多发可能，都成为2009年不可忽视的挑战。种种迹象表明，2009年对大部门体制成效将是更大考验。

　　此外，第一阶段的大部制改革是从阻力最小、困难最小的部委入手，农业、教育科技文化、内政司法、国土安全等职能尚未实行有机整合。根据大部门体制的组织结构原则，应整合农业、交通、社会保障、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的管理体制，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；突出文教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。这些都要在第二阶段进一步统筹。

　　大部门体制的远期目标

　　推进大部门制改革，源于当下社会主义市场经济的深入发展，符合社会主义民主政治建设的内在要求，构成行政管理体制改革的中心环节，是加强社会管理、强化公共服务、提升政府效能、革新部门弊政的有力举措。这项改革有近期目标与远期规划，是一个渐进的过程，需要稳妥、有序推进。需要注意的是，在机构改革中，决不容许借改革之名行地方利益或者部门利益之实的“瞎折腾”。

　　十七大报告提出：加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。可以说，这是未来10年我国行政管理体制改革的总体思路，具有鲜明的方向性和综合统筹性。

　　大部门制改革需要循序渐进，充分考虑管理要素、行政任务和政府职能的实际需要，整合行政职能和管理要素，遏制部门利益膨胀，理顺国家行政议事协调机制。与此同时，应把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　统筹推进的几个要点

　　关于地方政府机构改革的指导思想、基本原则和总体目标，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》作了专门论述。这次地方政府机构改革的方向就是，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，以构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”地方政府机构改革的主要任务是转变职能、优化结构、强化责任、严控编制。

　　学者们普遍关注到地方机构改革面临几个难题：部门利益、省管县(地级市的定位)、如何接轨市场经济。政府机构改革是现代政府转型的助推器，应敢于打破旧的体制，破除部门利益和地方主义，适应新的时代要求，避免行政管理体制僵化、分工过细、职能交叉、权责不清等弊端。并与事业单位分类改革、裁撤议事协调机构统筹推进。此外还应注意的是：

　　充分考虑政治体制改革的需求。地方政府机构改革应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制改革的总体框架中确定方案。积极调整地方党委与政府机构的关系，加大协调统一力度，促进党政分开。立足于依法行政、全面建设法治政府的近期目标，以政府机构改革和行政管理体系创新为契机，向适应社会主义市场经济和民主政治要求的现代化的法治政府、服务政府、责任政府迈进。

　　注重处理好央地关系，合理划分中央与地方事权体系。确定中央与地方政府的各自事权与职能，作为政府机构改革的基础依据，以实现中央与地方政府系统职能结构的合理化。应该本着行政区域与经济区域相协调的原则，在缩小省区的基础上探索实行省直管县体制。省一级可以与中央政府保持一致，但是下一级政府，特别是基层县级政府，需要因地制宜，考虑实际因素。地方在事权范围内，可以制定地方性法规或自治性法规，但是不得与国家法律相抵触。建立与事权相匹配的财权、人事权、机构组织权等地方自主权，更好地实现责任政府和民主政治。

　　保障公众的参与权、知情权和监督权。公众参与已经成为现代政府公共决策中不可缺失的一个环节。伴随着服务型政府理念的深入人心和公众参与意识的增强，公共决策过程中吸收民众智慧、听取社区居民意见已经成为一种必然。在很多重要领域的公共政策制定与执行中，公众参与越来越具有合法性和广泛性。公众参与有很多的潜在价值，它可以增进公共管理者与公众的互动关系，促进公共管理过程优化，提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度。它能够发展民主，推进和造就健康发展的公民社会。扩大地方民众参与公共决策的范围，塑造给予民意支持和利益代表的基层政府。□

　　《瞭望》文章：大部制改革仍待观察

　　始自2008年3月的大部制改革已近一年，在2008年经济、社会等非同寻常的考验中，大部制改革发挥了怎样的作用？改革的效果如何？在科学、民主、依法行政、转变政府职能方面，取得了哪些初步成效？又与改革实施前的设想有何差距？今后有待完善之处有哪些？可从相继跟进的地方政府机构改革借鉴些什么？

　　春节前后，《瞭望》新闻周刊带着这些问题先后与国家发改委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、卫生部、质检总局、工商总局等数个职能有调整的部委的新闻发言人联系，以求盘点梳理机构改革一年进展。但截至本刊发稿时，这些部委均持慎重态度，未明确回应。

　　综合记者联系的多位发言人意见，有的部委需整合多个部门，职能、机构、编制制定难度较大，工作展开尚不充分；有的部委在去年抗震救灾、生产恢复和筹办奥运会中承担了大量任务，占用精力较多；也有的部委认为，大部制改革仅仅进行了一年，地方配套改革刚刚跟进，总结改革得失为时尚早，大部门体制效能仍有待观察。□

　　(文/《瞭望》新闻周刊记者袁元)