李 非

　　自国民党败退台湾至今，台湾经历了三次土地改革，其土地制度是世界公认的学习典范。20世纪50年代台湾的第一次土地改革，主要是改革农村中的生产关系，解放农村生产力，提高农民的生产积极性；70~80年代的第二次土地改革，主要是为了摆脱以小土地私有制为基础的小农经营，实现农业专业化、企业化和机械化；90年代的第三次土地改革，主要是为了解决岛内农地市场化问题，以因应经济全球化和加入世界贸易组织的需要。这三次土改的经验教训，对正在推行土地流转的中国大陆而言，有重要的参考价值。

　　和平土改

　　国民党政权在大陆惨痛的失败教训，使之清醒地认识到，为了在台湾能够真正站稳脚跟，就有必要对台湾的社会经济关系，尤其是农村中的土地关系，进行较大幅度的调整，建立一个支持其统治的社会基础。

　　蒋介石到台湾后，认真总结了在大陆失败的经验教训。在研究了太平天国的《天朝田亩制度》和大陆的土改政策后得出结论：太平天国以绝对平均主义均田，是农民小私有者的幻想，根本不可能实现。大陆废除封建土地所有制是合理的，但“ 打土豪”，“分田地”，“没收地主土地财产”，侵犯地主利益是不可取的，因此决定在台湾实行温和的社会改良。

　　当时台湾的土地制度极为不合理，土地分配严重不均，56.01%的耕地为只占农村人口11.69%的地主和半地主所占有；剥削也极其残酷，其苛重程度一般达到农民收获量的50%以上，有的甚至高达70%～80%。为维持其在孤岛的政治统治，在当时“中美农村复兴联合委员会”的策动下，国民党当局从1949年起，以和平渐进的方式，进行了一场较为彻底的土地改革。

　　国民党政权在大陆统治时期一直无法进行的土地改革，之所以愿意并且能够在台湾推动，主要是由于他们是从大陆逃到台湾岛的“新客”，与当地的封建地主阶级没有直接的利益瓜葛，土地改革不仅不会损害到统治者的经济利益，反而有利于其加强和维护统治的社会基础。

　　这次台湾土改分三步依次推进。第一步是“三七五减租”。从法律条例限定租额，地租不得超过全年主产品收获量的 37.5%，减轻农民的负担。条例也保障地主利益，佃农按时纳租，欠缴两年地租地主可以解雇等。

　　第二阶段的“公地放领”，将从日本人手中接收过来的“公地”出售给农民，地价为耕地主要农作物正产品全年收获量的2.5倍，由承领农民分10年20期平均摊还，不必负担利息。

　　第三阶段是“耕者有其田”，地主可以保留政府法定田地数额，超过部分一律由政府征购转卖给尚未获得土地的农民，地价按耕地正产品的2.5倍计算，以实物土地债券(占70%)和公营企业股票(30%)作为补偿。实物土地债券由台湾当局委托台湾土地银行发放，年利率为4%，在10年内分20期偿清本息；公营企业股票是从日本人手中接收过来的四大公司(水泥、造纸、农林、工矿)的股票。

　　在本次土地改革中，农村地主的损益情况各有不同，其中大地主收益最大。他们从水泥、造纸、农林、工矿四大公司中，获取大量的股票，摇身一变，成为新的工商巨头，如台湾原来的四大封建地主——辜振甫、林伯寿、林犹龙和陈启清，就是依靠土地改革起家而成为台湾地主财团的实力派。辜振甫控制的“台湾水泥公司”在以后的发展中，逐步成为垄断岛内水泥市场的集团企业。同时，也有部分中小地主，在应征土地取得资金或股票后，转营工商业，其中不少因经营不善而被兼并，或趋于破产，甚至一部分地主将所获土地征购款挥霍一空，最后沦为普通农民。

　　在土地改革后，自耕农成为台湾农村中农户的主体，台湾农业从以佃农为主的生产体系，转变为以自耕农为主的生产体系。土地改革后，佃农因获得一定数量的土地而成为自耕农，耕作兴趣和投资意愿明显增加，对于农业知识和技术的需求更加迫切，因而积极参与农业推广组织举办的农业技术推广和经营管理改善活动，增加对土地的改良，从而有利于农业生产力的提高。台湾的“总统府资政”李国鼎先生指出：“如果没有土地改革，台湾的农业发展将要缺乏推动力，在那时这种推动力是非常重要的”。

　　农业的集约化

　　然而，小农经济对于农业生产的推动作用是相对有限的，到了一定时期，反而成为农业生产发展的主要障碍。“小块土地所有制按其性质来说，就是排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。”

　　随着60年代台湾经济发展重心转向工业生产，台湾当局大力发展劳力密集型加工出口工业，相对忽视了农业生产的发展，并在某种程度上采取牺牲农业的政策，实行“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”制度，压低农产品价格，从而抑制了农业的发展，使农工发展不相适应。在工业以双位数增长的同时，农业却出现了负增长。

　　农民收入偏低，导致其务农意愿淡薄，大批农村青壮年劳力涌入城市，更多的农民则以兼业的方式维持生计。在专业农户中，绝大部分仍然采取个体家庭经营的方式，只有一小部分是经营规模不等的资本主义农场。兼业农基本上“离农不离村 ”，为增加收入而就地受雇于加工制造业部门，是半农半工的劳动者。兼业农的大量增加，一方面，使广大农民的生活来源越来越依赖于非农业收入；另一方面，又使农村劳动力趋于老化和女性化，青壮年劳动力大量减少。

　　另外，随着工商业的迅猛发展，60~70年代每年都有1000公顷以上的耕地被用于开辟道路、兴建工厂、商店、住宅以及公共基础设施，有的年份甚至高达5000公顷以上，致使岛内可耕地日趋减少，地价急剧上升。由于土地增值迅速，许多靠近城市的农村小土地所有者认为，将土地投入农业生产不合算，宁愿让土地废弃而不进行耕作，有的在土地投机交易的吸引下，把土地高价卖给土地投机商，以致耕地荒废和被占用的现象十分严重。据调查，仅1975年，被废弃的农地就有1.2万公顷。

　　鉴于小土地私有制限制农田经营面积扩大的情况，第二次土地改革的主要内容之一，是推行农地重划，就是耕地的转移与合并，农民之间以互换耕地的形式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。

　　另外就是辅导小农转业。它要求将岛内90万公顷的土地，从分属90万农户转变为分属30万农户，即将每户平均拥有耕地从1公顷扩大至3公顷，安排60万农户、约370万农民转业。为了实现这一目标，一方面，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；另一方面，提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达成适当的经营规模。为此，台湾专门设立了“农地购置基金”，合计约新台币25亿元，以低息贷给耕地面积较小的农户，协助其购买新的耕地。每个农民可从中借钱购买3公顷的土地，每公顷耕地的贷款额度从以往新台币10万元增至30万元，凡增购的土地免纳5年的农业土地税。这一措施有助于土地所有权的转移和合并，在一定程度上扩大自耕农的耕地面积。

　　在台湾，10年农地重划期间(1962~1971)，农业生产指数上升19.6个百分点，同期农作物生产总值增长约40%，仅在1966~1971年的6年期间，农户所得增长21%左右，扭转了农业下滑的局面。

　　为配合第二次土地改革，台湾制订了农业机械化计划，至1985年，水稻整地机械化程度已达98%，插秧、收割及干燥机械化程度分别为97%、95%、65%，每公顷使用马力数约1.68马力，各项指标均超过原计划。

　　从第二次土地改革的背景和内容可以看出，它与第一次土地改革有很大程度的不同：第一次主要解决地权分配不均的问题，将土地化整为零，摧毁农村中的地主经济，打破“大地主、小佃农”的局面；而第二次土地改革则是在以工商业为主体的社会经济形态下进行的，将土地化零为整，扩大农业经营规模，造成“小地主、大佃农”的局面。

　　放宽土地流转限制

　　长期以来，台湾农地政策的核心是“耕者有其田”。但是，随着台湾经济转入后工业化时代，继续沿用这一政策，将严重制约土地流转制度的改革，导致农地制度的僵化。不少农户以私有土地利益为唯一依归，不愿配合对社区公共建设有利的农地重划，拒绝负担农地重划后地块的整地费用，严重影响农地重划的总体效益。

　　台湾的第三次土地改革，重点在于解决农地的市场化问题，满足经济建设和非农业部门的用地需求，改善投资环境，提高农民收入，构筑适合台湾社会经济发展的“土地规模经营”新模式。90年代以前，台湾《土地法》第30条规定：“私有农地所有权之转移，其承受人以能自耕者为限，并不得转移共有，但因继承而转移者，得为共有。违反前项规定者，其所有权转移无效。”1990年台湾当局对此条款进行修订，调整私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定，从而为土地流转制度的改革扫清法律上的障碍。

　　其中的突破在于：一是放弃全面保护农场的立场，不再坚持优良农地不得变更为非农业用地的原则；二是同意农地变更使用从以往的供给引导，转为需求引导，开放农地自由买卖，严格监控农地农用，落实农地管理。

　　但在放宽农地农用但又不能确切落实的情况下，将来台湾的土地资源是否会大量消失，农村绿色环境是否会遭受破坏，还有待进一步观察。

　　经验教训

　　纵观台湾的三次土改，第一阶段的土地产权分配非常成功；第二阶段，在土地私有的现状下，因为农民不愿主动出售其狭小的耕地，扩大土地规模的目标没有实现，1990年与1955年相比，耕种0.5公顷耕地以下的农户占总农户的比例反从34.4%增加到46.8%，而同期耕种2~3公顷土地的农户则从7.8%减到4.3%；第三阶段，开放农地自由买卖，某种程度上为黑金政治打开大门。一些财团与民意代表结合，很多先买下农地，再去影响地方政府或议会，变更土地使用，这是黑金政治最典型的手段。大家都把农地当房地产来做，结果农产品都要从国外进口了。

　　在笔者看来，台湾土改的重要经验教训在于：

　　土地产权的不同形式不是农业生产发展的绝对决定因素，关键要看是否有利于农业生产的发展。在台北最高的世贸中心附近的黄金地段，有一块号称台北最贵的农田，主人不卖这块农田，每天在地里种菜，旁边是现代化的高楼大厦。台北政府不能只给几千块钱就强行拆迁，但归根到底，土地所有制的私有或公有只是提高农业生产力的众多手段之一，公有产权容易滋生短期行为，但私有土地制度也会造成土地规模狭小和土地投机的盛行。

　　另外，规范产权的变迁，需要真正的法治，需要实行宪政，土地私有权要在政治权利的保护下才能真正实现。在台湾，法律规定了结社自由与农民成立农会的权利。因此有强大的农会组织，99%的农户都加入了农会，农会机构完善、自治性强，实行的是民主选举和管理，总干事由理事会聘任。农会以农民为主体，强调农民素质的提高和技能的增强，还包括农民政治地位和权益的保护等。

　　台湾地区的农会是组织农民的核心，同时也是政府实施农村、农业政策的重要助手，在协调、沟通政府和农民的关系上扮演着重要角色。它接受政府的委托，宣传推广政府的政策计划,办理各项教育和生产培训，及时收集建议与意见，向政府反映农民的愿望为政府决策作参考；同时经常进行农民间的调解、沟通，以减少相互间的分歧与误会，增进组织的团结和理解。

　　如果没有台湾的农会，台湾农民的地位不会像今天这般重要，农民的权利不会和社会其他阶层那样平等。正是因为台湾的农会制度，巩固了台湾的土改成果，打造了台湾特色的现代化“小农”农业模式。

　　(作者为厦门大学台湾研究中心副主任、闽江学者特聘教授、博导)