当前的制度设计，不利于人口流动和全国大市场的形成，“异地接续”之后，“低费率、广覆盖、可转移”的社保改革才有望正式破局

　　“异地接续”推动社保改革破局

　　本刊记者/王维博

　　社保制度酝酿突破：农民工养老保险办法将采取“大账户、低缴费”的制度设计，最大限度地保护参保农民工利益不受损害；城镇职工养老保险转移接续则采取双转移的模式——全部个人账户及12%的社会统筹随参保者转移。

　　2月5日，人力资源和社会保障部(下称“人保部”)在其官方网站上公布了《农民工参加基本养老保险办法》(摘要)，向社会各界公开征求意见；同时公布的还有备受关注的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(摘要)。两个《办法》的共同核心是，异地接续。

　　自1997年建立全国统一社会保险至今，人才流动的背后，养老保险的接续难题一直如影随形，异地接续之后，如何协调突破各省的利益难题或将成为社保改革的下一个壁垒。

　　退保的尴尬

　　“异地接续”或将成为解决农民工退保潮的一剂良方

　　农民工陈永久来自湖北潜江，两年前在东莞一家服装厂打工，在接受《中国新闻周刊》采访时回忆，2006年底离开东莞时，他排了3个多小时队，把自己的社会保险退了。

　　“当时领了3千多块钱，够买一辆摩托车了。”陈永久说，不退？这笔钱就没了。

　　陈永久算了一笔账，按东莞地方规定，外地农民工累计缴费15年，达到退休年龄后才能拿到养老金。即使他十七八岁就出来打工，也要等到50岁后才能领到保险金，这社保金对于他来说无疑太遥远了。

　　陈永久比喻自己的打工就像“打游击”，往往是打一枪，换一个地方。“遇到好老板，好点的企业或许呆的时间长一些，遇到不称心的老板，待遇低的企业，立马卷铺盖走人。”

　　“保了也不能转，谁能担保自己一辈子都在一个地方打工？”陈永久说，退保的主要原因是“转移难”，而固定在一个地方遥远的未来预期收益，对于他来说几乎没有意义。

　　实际上，表面上看起来农民工只要自己想退，都能分文不少地退回，但几年甚至十多年的缴费年限将作废，个人账户将不复存在，今后如重新缴纳，计算年限相应减少，计发水平却降低，损失不可谓不大。

　　不仅陈永久，2002年，国家建立企业职工基本养老保险制度的第5个年头，珠三角地区首次出现了农民工 “退保”现象，此后规模逐步扩大，2006年“退保”潮达到高峰。据有关资料，仅广东省2002至2007年间，办理退保人数近千万人。

　　大规模的退保，养老保险无法异地转移无疑是重要原因。按现行办法，一名参保人要转移养老保险关系，能带走的只是不多的“个人账户”，单位缴的统筹部分是带不走的，这部分养老统筹金不能随人进入转入地，使得不少转入地担心转入的资金量不能满足将来发放养老金的需要，不愿接收劳动者，造成“转移难”。

　　令陈永久预想不到的是，这样的情况开始改变。

　　2月5日，人力资源和社会保障部公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，正式向社会各界公开征求意见。两个办法中，农民工与城镇职工一样，不仅养老保险可以异地转移接续，而且是全部个人账户及12%的社会统筹随参保者转移。

　　人保部养老保险司负责人在6日的答记者问时表示，新办法制定的主要原则是低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接。农民工参加了基本养老保险，只要履行了同样的参保缴费义务，就与城镇职工享有同等的养老保险权益。并且与城镇职工一样，工作变动时养老保险可以转移接续。

　　公平与效率之争

　　实际上，相关部门对实现异地接续一直在努力，但在一个大的体制结构中，单一的突破并不现实

　　1993年，中共十四届三中全会决定建立“全覆盖、多层次”的新社会保障体系。2006年初，国务院提出应“抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”。可是十几年过去了，这项极其重要的社会基础设施至今还没有建立。

　　在这样理想化的制度描述中，即使是“可转移”这样的核心政策目标也迟迟没有实现。

　　政府部门也曾对转移接续问题展开讨论，社保专家、中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文在接受《中国新闻周刊》采访时说，早在2007年2月初，劳动保障部门便开始组织学者和部分地方官员对农民工养老保险接续办法初稿展开讨论，这次讨论非常激烈，多数专家认为从技术层面上不好操作。讨论不了了之。

　　“关键是理念不清，就是社会保障到底是要社会公平还是要效率。”中国人民大学教授郑功成在接受《中国新闻周刊》采访时说，90年代中期中国确立了市场经济的取向，市场经济无疑讲效率优先，这个原则也被不恰当地体现在社会保障政策上，从而在社会保障改革中很难去谈公平、普惠这样的问题。“在公平与效率没有理清之前，异地接续显然不现实。”

　　这样的讨论此后进行过多次。人保部养老保险司的负责人在答记者问时透露，2008年11月，包括异地转移接续政策的新农民工养老保险方案在地方政府、企业界开始广泛征求意见，12月7日又召集了有关专家征求意见。

　　郑功成认为，在城乡之间、地区之间及不同群体之间，社会保障待遇的差距还偏大，就算在城市内部，机关事业单位离退休待遇和企业职工的退休养老金差异也很大，这种差距需要逐渐缩小，并向公平和普惠迈进。

　　“首先是要普惠，但是是有差别的普惠，再到公平的普惠，只有这个路径才是可行的。”郑功成说。

　　普惠的前提通常被解读为全国统筹的提出，2008年底，《社会保险法草案》开始进入二审，这部酝酿十余年的社保大法中，明确提出社保将逐步实行全国统筹。此前，国务院也将这一时间表确定在2012年之前。

　　全国统筹的机遇与难关

　　异地接续办法终于距正式出台只有一步之遥，但缺少全国统筹的前提，使得“可转移”的施行依然处于不确定之中

　　对于《办法》的突破之举，社保专家郑秉文著文指出，此次由美国次贷危机引发的全球经济衰退无疑是百年不遇的挑战，更是一个千载难逢的机遇：只要我们统一认识，凝聚全国力量，协调行动，形成合力，就能趁势建立起一个既“保和谐”又“保增长”的“双赢”社保制度。

　　郑秉文认为，当前的制度设计存在缺陷，与明显的二元结构之间存在冲突，制约全国统筹，不利于人口流动。

　　一个现实是，在目前的财税体制下，中央和地方“分灶吃饭”，各省利益相对独立，造成养老保险基金跨省调剂困难，实行全国统筹难度较大。在中央和地方的责任分配上，基本上是中央为主，地方为辅，中央的负担很重，地方的热情不足。

　　缺少全国统筹，异地接续仍然负重前行。

　　对此，郑功成认为，首先要把社会保障责任划分清楚，然后才配套财权，比如基本养老保险，中央政府作为担保人当然责任更大，但地方政府也应该改变社保基金投入的路径依赖，依法足额投入。

　　显然，下一步的改革深水区便是更为具体的“全国统筹”。★