“游说”人大

　　每年一次的全国两会还在召开，十一届全国人大代表和政协委员，仍在行使自己的权力，代表人民发言。

　　但“人民”其实是一个抽象的政治概念。在具体的立法、决策过程中，真正具有权利诉求、具有利益主张、能够表达意见的，只能是具体的人和他们组成的团体。因而，民意作为个体意见的聚合，就必须通过人大代表和政协委员来代表人民，并通过两会这样的公开政治参与，表达、沟通、公开博弈自己的主张，最后上升为法律层面的国家意志，以及具体的政府决策行为。可以说，向人大、政协及其常委会游说，乃是民众的权利。

　　任何时代的任何政府和民意机关都会遭遇游说活动。民主政治的游说特征是公开。不同利益集团的利益主张，如何在两会这种政治参与方式上公开博弈，使公共决策更加透明，更加公正，有利于全体国民的整体利益，正是中国正在起步的人大政治之目的

　　民间教育机构游说“教改”

　　公益组织与相关部委之间缺乏制度性联系渠道，是游说活动活跃的重要原因之一

　　本刊记者/周政华  文/刘洋硕

　　“想表达想法，就得不停呐喊。”2月底，信孚教育集团董事长信力建，通过向一位全国人大代表提供议案的方式，用行动表达了自己的“呐喊”。

　　信力建的建议之一是，义务教育经费应由中央统一转移支付，覆盖所有的中小学教育机构，其中民办中小学也应享受相应的学杂费补贴。在过去的10年，信力建在广东开办的30多所学校，已经陆续倒闭了三分之一。

　　眼下，信力建们正试图通过人大代表和政协委员，在“两会”中反映自身的利益诉求，以改变当前政府垄断教育资源分配的单一格局。

　　民间游说集团浮现

　　信力建最早听到教育改革的风声，是在2008年春天。

　　这一年，四川、山西、湖南、湖北、内蒙古等地，接连发生要求涨薪的教师罢课事件，这在以往并不多见。在新公民之友志愿者服务计划的项目主管陈江华看来，这一系列事件无疑加速了教改的进度。与医改、房改一样，教改也是中国关注度最高的民生议题之一。

　　随后，2008年8月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)正式列入政府工作计划，由教育部牵头负责。

　　这份勾勒了中国未来12年教改路线图的纲领性文件，涵盖11个重大专题、36个子课题。起草者之一的国家教育发展研究中心教育体制改革研究室副主任王烽说，《纲要》将从教育理念、教育体制、具体问题这三个层次实施教育改革。

　　2008年底，在得知教育部要制定《纲要》的消息后，信力建就开始行动了。他草拟了义务教育由中央财政投资、放宽民间资本办学门槛等10个建议。

　　信力建的这些建议，相当程度上代表了中国民办教育企业家群体的利益诉求，即要求民办学校与公立学校享有同等待遇。目前，中国拥有近万所民办小学和中学，分别吸纳了全国6%和3%的在校中小学生，其中相当一部分为农民工子弟学校，这些学校从硬件到师资，均远远落后于当地的公立学校。

　　与信力建一样，对《纲要》内容同样感兴趣的，还有一批学者和公益人士。尽管民办教育企业家和学者的关注点稍有不同，比如信力建的政策建议主要集中在民办教育的议题上，而学者更关注教育体制改革的制度性内容。

　　但是，在教育公平问题上，民间教育企业家和学者存在共识。他们均认为政府应当下放部分教育权力，不能既当管理者，又做监督员。陈江华在接受《中国新闻周刊》采访时，将中国教育最大的问题，归咎于教育权力的政府垄断。

　　2009年1月，教育部就《纲要》起草征集社会意见。不到一个月时间，教育部收到了100多万条意见。有别于这些分散的声音，民办教育企业家、学者和公益人士结合成了一个松散的联盟，开始以游说集团的面目，浮出水面。

　　其实，民办教育企业家和公益组织在近年早已联系密切。在信力建起草建议书的同时，他的朋友、北京理工大学教授杨东平受一些中央部委委托，正在就《纲要》制定征求民间意见。

　　对信力建来说，这个消息无疑等于多了一种利益表达的渠道。身为教授的杨东平，同时还兼任其他身份——杨不仅是中组部、教育部的专家组成员，同时也是国内最早的公益组织自然之友、北京西部阳光农村发展基金会、21世纪教育研究院等公益组织的倡导者之一。

　　“两会”召开前一周，信力建就将有关民办教育的建议传给杨东平，最后由杨东平汇总其他方面的意见，交给前述中央部委的领导。

　　隐秘的游说活动

　　截至2009年3月份，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》仍然是一长串等待答案的提纲。2009年1月7日，教育部就研究制定《纲要》进程情况举行2009年第一次例行新闻发布会，其新闻发言人续梅预计，完整的草案要到年中才能出台。

　　此间，正是游说集团院外活动的黄金时期。

　　与信力建一样，北京西部阳光农村发展基金会秘书长梁晓燕也担心，她的建议会与其他民间组织的建议一样，淹没在100万条浩如烟海的建议中，变得毫不起眼。

　　2009年2月，梁晓燕草拟了一份关于要求暂缓推广农村寄宿制学校的提案，通过一个朋友直接递给了教育部的一位领导。“我更希望通过一些私人关系，直接向有关领导反映问题。”梁认为，私下投书更有效。

　　教育公益组织与教育部之间缺乏制度性联系渠道，是游说活动活跃的重要原因之一。受制于这一体制现实，民办教育企业家、学者和公益人士抱团取暖，也在情理之中。与公开投书等方式相比，游说集团更愿意另辟蹊径，对决策者施加更为直接的影响。

　　信力建、杨东平等人游说的方式，不外乎以下几种：一是直接找相关部委的领导；二是组织论坛、会议，邀请包括政府智囊在内的人士参加；三是向人大代表、政协委员提供议案和提案；四是通过新闻媒体制造舆论。

　　“直接找领导是最有效的办法。”杨东平对《中国新闻周刊》说，但这一方法，“不宜频繁使用”。

　　另一个重要的游说手段，是直接找人大代表和政协委员，将自己的建议变为人大议案和政协提案。

　　早在几年前，信力建开始参与关于教育问题的讨论。2002年，21世纪教育研究院成立，信力建成为研究院理事之一。“每次开研讨会都自己买飞机票参加。”信力建也因此结识了一些人大代表和政协委员。他关于义务教育经费的一份建议，就直接递送给了一位民主党派负责人，该负责人的身份，是十一届全国人大代表。

　　不过，无论是杨东平，还是信力建，都尽量回避提及那些接受他们议案和提案的人大代表和政协委员。“如果公布这些代表和委员的名字，我们的工作就不好做了。”信力建只肯透露，这些代表和委员，大部分来自教育界。

　　杨东平和信力建的谨慎表明，两会代表和政协委员作为不同声音的利益代言人，结构是如此脆弱。而在梁晓燕看来，这一渠道不仅脆弱，其实也并不可靠。

　　梁晓燕说，由于每年人大和政协接受的议案和提案高达数百件，能够进入大会讨论的非常少。她暗示，信力建的建议，在送出之后很可能从此了无下文。

　　此前，“游说”人大代表并非没有成功的先例。2006年，在民间力量的连续3年的推动下，十届全国人大一次会议上，376名代表联合提交了关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案，成为当年会议联名人数最多的议案，并最终促成《教育法》的修改。

　　阳光化的公开游说

　　但在现实中，与直接与相关部委沟通和游说人大委员等直接渠道相比，间接的渠道显然更为普遍和可行。游说集团为外界所能直接观察到的游说方式，往往是举办各种论坛和专题性会议。

　　2009年元旦，信力建与一位媒体界的朋友一起开始着手筹备为《国家中长期教育改革和发展规划纲要》建言献策的“第三届信孚公益论坛”。这已是两人的第三次合作：由信力建倡导主题、提供资金支持；朋友依靠平时的人脉关系邀请各方面的学者，负责具体的操作。

　　2009年1月20日，建言献策讨论会在中国青年政治学院举行。这一天，特地从广州乘飞机赶来北京的信力建早早地就出现在了会场。会议中作为主办方的信力建发表了对于民办教育的看法，再次表达了自己的诉求。

　　在这次会议上，除了可以看见杨东平等学者和公益人士活跃全场外，还可以不时看见李成贵和王渝生等全国政协委员、以及中央教育研究所、国家教育发展研究中心等官方智囊机构的研究人员身影，其中不乏制定《纲要》草案的参与者。

　　尽管出席者大都即席发言，会议并未设置更为细化的议事日程，但在会议主持人杨东平看来，这已经达到了游说的初步目的。

　　杨东平说，“制定《纲要》，不能再像过去那样，由政府部门及教育研究的内部人员‘一言堂’，而事后公众只能毫无发言权地被牵着走。”事实上，信力建等人邀请政府、学界和民办教育界等多方人士参与座谈，也意在彼此交流，打破官方过去一言九鼎的格局。

　　除了论坛和会议，媒体公开报道被杨东平、信力建和梁晓燕们视为影响面最广、也最阳光的游说方式。

　　按照梁晓燕的说法，她所在的北京西部阳光农村发展基金会的一个重要职责是，按特定议题收集材料、调研，形成报告，然后通过与媒体联系，形成公开报道，使议题成为公共话题，进而形成公共舆论，进而对公共决策施加影响。

　　对于公共舆论的力量，杨东平有切身感受。

　　2009年3月1日，21世纪教育研究院在《中国教育蓝皮书2009》发布会中，首次公布了针对对6省市8所高中学生的“中国城市高中生的家庭背景调查”，结果显示，政府管理者、企业管理者与专业技术人员等传统和新兴的优势阶层获得了最多重点高中的机会，而社会弱势阶层享受优质教育资源的机会则逐渐减少，尤以工人、农民的子女下降最为显著。该消息经过数家国内门户网站和各地都市报转载后，教育公平问题，再次成为舆论热点。

　　游说效果待考

　　对于游说的效果，信力建心里没有底。

　　一些更为悲观的想法则认为，即将起草的《纲要》难以从根本上革除中国教育的弊病。

　　“自己如何给自己开刀？”新公民之友志愿者服务计划的项目主管陈江华则认为，目前需要改革的是教育部，然而牵头组织《纲要》的又恰恰是教育部。

　　教育部也有一肚子苦水要倒，首当其冲的是教育经费问题。

　　早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》明确提出，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，到2000年达到4%。但时至2009年，这一比例仅刚刚超过3%。

　　在信力建组织的前述座谈会上，教育部教育体制改革研究中心副主任王烽直言不讳地指出，教育改革之所以不顺畅，与政府的公共财政分配大有关系。                        ★